一、審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的內(nèi)涵與關(guān)系

　　1、什么是審計(jì)或?qū)徲?jì)監(jiān)督？

　　審計(jì)是“審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”。（《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第二條）

　　2、審計(jì)的基本分類

　　按審計(jì)主體，可以分為國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、民間審計(jì)。

　　按審計(jì)的內(nèi)容和目的，可以分為財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

　　按審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)與被審單位的關(guān)系，可以分為外部審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)。

　　3、審計(jì)是人大監(jiān)督的有力武器。

　　“監(jiān)督”，按現(xiàn)代漢語詞典解釋，是“察看并督促”的意思。審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督，同屬監(jiān)督，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。審計(jì)監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)形式的監(jiān)督，人大監(jiān)督是法律形式的監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督偏重于定量分析，人大監(jiān)督偏重于定性分析；人大監(jiān)督比審計(jì)監(jiān)督的法律地位更高，是最高層次的監(jiān)督。

　　隨著形勢(shì)的發(fā)展與社會(huì)的要求，人大監(jiān)督必須與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，更多地引進(jìn)審計(jì)手段，更充分地發(fā)揮審計(jì)作用，實(shí)現(xiàn)定量分析與定性分析相結(jié)合，從而提高監(jiān)督成效。

　　二、審計(jì)在人大監(jiān)督中的運(yùn)用和意義

　　1、在預(yù)算審查中運(yùn)用財(cái)政審計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督的科學(xué)性

　　審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)�！额A(yù)算法》第十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算；撤銷本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議�！� 強(qiáng)化本級(jí)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，督促政府合理分配資金，提高資金使用效益，對(duì)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，有著重要的作用。

　　目前財(cái)政預(yù)算監(jiān)督中存在的主要問題是，人大審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算方面流于形式。原因有三，一是人代會(huì)時(shí)間短、議程多，代表們使不上勁，在大會(huì)審查中不可能對(duì)預(yù)算方案提出一些實(shí)質(zhì)性的意見；二是人大常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員在財(cái)政監(jiān)督方面缺乏足夠的力量和專業(yè)水平，使權(quán)力機(jī)關(guān)既難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全面深入的研究，又難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。三是政府提交人代會(huì)審查的預(yù)算報(bào)告過于籠統(tǒng)，沒有細(xì)化到用款單位和支出項(xiàng)目，導(dǎo)致“內(nèi)行人說不清，外行人聽不懂”。此外，在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中，一些地方往往只注重了對(duì)預(yù)算資金安排的合法性審查，而對(duì)資金安排合理性及資金投入績(jī)效的評(píng)價(jià)則較少考慮。

　　財(cái)政預(yù)算具有工作面廣、專業(yè)性強(qiáng)和時(shí)限性長(zhǎng)的特點(diǎn)，必然要求監(jiān)督主體具有豐富的相關(guān)知識(shí)和較高的法律素質(zhì)。解決之道，在于“借腦”，人大在預(yù)決算審查中可以充分運(yùn)用財(cái)政審計(jì)�！额A(yù)算法》第七十二條規(guī)定：“各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督�！薄秾徲�(jì)法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告�！�

　　財(cái)政審計(jì)，是指對(duì)被審單位貫徹執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)政策和財(cái)經(jīng)法紀(jì)情況與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性的審計(jì)。地方人大常委會(huì)可以通過督促審計(jì)部門對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及財(cái)政、地稅、建設(shè)、公安等一級(jí)預(yù)算單位及二、三級(jí)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)；然后針對(duì)審計(jì)出的問題如部門預(yù)算編制執(zhí)行不到位、預(yù)算收入不及時(shí)入庫、部分企業(yè)偷漏欠繳稅金、部分支出項(xiàng)目超標(biāo)等，作出審議意見，要求政府深化預(yù)算改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高部門預(yù)算的科學(xué)性。

　　2、在人事任免中運(yùn)用離任審計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督的準(zhǔn)確性

　　人大常委會(huì)行使任免權(quán)，就是本著對(duì)黨負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的精神，將德才兼?zhèn)�、依法辦事、勇于開拓、勤政廉潔、受人民群眾擁護(hù)的人任命到領(lǐng)導(dǎo)崗位上去，把為政不勤、為政不廉、為政不公的人員，依法予以罷免或撤職。

　　怎樣才能做到知人善任？關(guān)鍵在于完善人事任免機(jī)制，把好資格審查關(guān)、法律考試關(guān)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)關(guān)、考察評(píng)議關(guān)、演說答辯關(guān)、投票表決關(guān)等任命“六關(guān)”，以避免過去選人用人神秘化和封閉式的狀態(tài)。這其中重要的一關(guān)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)把對(duì)“人”的監(jiān)督和對(duì)“事”的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，使監(jiān)督的內(nèi)容更深，渠道更寬，信息更暢，認(rèn)知度更高，透明度更強(qiáng)。雙峰縣人大常委會(huì)2003年修訂的《人事任免辦法》第十六條就明確規(guī)定：“凡提請(qǐng)縣人大常委會(huì)任命政府組成人員和人民法院副院長(zhǎng)、人民檢察院副檢察長(zhǎng)，提請(qǐng)機(jī)關(guān)必須對(duì)提請(qǐng)人進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，未經(jīng)審計(jì)的暫緩任命；如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)違規(guī)情況的，縣人大常委會(huì)不予審議，并責(zé)成提請(qǐng)機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處�！�。這是提高人大任免工作質(zhì)量的重要途徑。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)接受干部管理部門委托，依據(jù)國家法律、法規(guī)的有關(guān)政策，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的活動(dòng)。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，分為離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)�！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》第四條要求，“領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休等事項(xiàng)前，應(yīng)當(dāng)接受任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)�！�

　　離任審計(jì)是在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任免、調(diào)動(dòng)前進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。審計(jì)的結(jié)果是評(píng)價(jià)和判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有從事經(jīng)濟(jì)工作必須的政治素質(zhì)和決策水平、是否正確履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)、是否嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的重要依據(jù)，比評(píng)議、考察結(jié)果，更具有客觀性、準(zhǔn)確性，從而使人大監(jiān)督實(shí)現(xiàn)定性分析和定量審核的有機(jī)結(jié)合。

　　近幾年來，全國及地方人大常委會(huì)委托審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，揭露和查處了一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在任職期間，不認(rèn)真履行職責(zé)，弄虛作假、虛報(bào)政績(jī)以及違反財(cái)經(jīng)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題，維護(hù)了財(cái)經(jīng)紀(jì)律；加大了干部監(jiān)督力度，將從中發(fā)現(xiàn)的一些負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)作出暫緩任命、不予任命或罷免、撤職決定，移交紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)處理，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一批德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，積極推薦、選拔、任命到了更加重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位；增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的勤政意識(shí)，提高了領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平和決策能力。

　　3、在述職評(píng)議中運(yùn)用任中審計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督的客觀性

　　如果說離任審計(jì)是一種對(duì)權(quán)力獲得的監(jiān)督，是權(quán)力監(jiān)督的起點(diǎn)，那么，任中審計(jì)則是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任后的監(jiān)督，是權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，構(gòu)成了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部全過程的監(jiān)督。任中審計(jì)能夠在領(lǐng)導(dǎo)干部述職評(píng)議中發(fā)揮良好的作用，緣于三點(diǎn)。

　　一是任中審計(jì)對(duì)人的指向性。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)入手向經(jīng)濟(jì)責(zé)任延伸、向責(zé)任人延伸，評(píng)價(jià)的指向是人，與人大述職評(píng)議的指向是一致的。

　　二是任中審計(jì)內(nèi)容的重要性。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容主要是，任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和政策情況，財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性和效益性情況，內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況，主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)完成情況，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、管理和效益情況，這些內(nèi)容的審計(jì)結(jié)果在很大程度上可以作為評(píng)價(jià)和判斷領(lǐng)導(dǎo)是否具有從事經(jīng)濟(jì)工作所必須的政治素質(zhì)和決策水平，是否具有履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)的工作能力和水平，這些也正是各級(jí)人大進(jìn)行述職評(píng)議所需要調(diào)查研究掌握的的重要材料。

　　三是任中審計(jì)結(jié)果的客觀性。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)程序嚴(yán)密，以數(shù)字說話，審計(jì)證據(jù)客觀、真實(shí)，審計(jì)結(jié)果的法律地位高，人大在述職評(píng)議中采用不但風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最低，而且能提高述職評(píng)議工作的效率和質(zhì)量。

　　4、在工作評(píng)議中運(yùn)用效益審計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督的公正性

　　工作評(píng)議實(shí)際上是對(duì)“人”的監(jiān)督與對(duì)“事”的監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。以前在工作評(píng)議中存在的問題，主要有個(gè)方面：一是被評(píng)對(duì)象匯報(bào)質(zhì)量不高。被評(píng)議單位往往不能實(shí)事求是、客觀公正地總結(jié)和匯報(bào)自己的工作，講成績(jī)，夸夸其談，洋洋萬言；找差距，寥寥數(shù)語，輕描淡寫。二是評(píng)議意見質(zhì)量不高。一些參評(píng)代表抱著“多栽花，少栽刺”的保守思想，大篇幅地給被評(píng)議的工作單位及領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)功擺好，即使想指出其存在的問題，也多以“希望”或者建議代之，使評(píng)議意見不癢不痛；還有一些參評(píng)代表因掌握一手材料不夠，評(píng)議意見說不到點(diǎn)子上，甚至使被評(píng)議的工作單位領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生抵觸情緒，使評(píng)議的效果不能很好地發(fā)揮出來。

　　為此，應(yīng)該在工作評(píng)議中運(yùn)用效益審計(jì)，增強(qiáng)人大監(jiān)督的公正性、客觀性、目的性和準(zhǔn)確性。效益審計(jì)，是指對(duì)被審單位經(jīng)營(yíng)管理成果及資金使用效果等所進(jìn)行的審計(jì)，主要包括業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)審計(jì)、管理審計(jì)、績(jī)效審計(jì)。

　　5、在執(zhí)法檢查中運(yùn)用項(xiàng)目審計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性

　　執(zhí)法檢查是各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，目的是促進(jìn)憲法和法律的貫徹實(shí)施，推進(jìn)依法治國。執(zhí)法檢查要取得實(shí)效，一個(gè)重要的前提是必須貼近實(shí)際、掌握實(shí)情。掌握實(shí)情的方式方法一般是，聽匯報(bào)、召開座談會(huì)、問卷調(diào)查、查閱有關(guān)文件報(bào)表資料、到各地各部門各單位進(jìn)行視察、到老百姓家中走訪等。其實(shí)執(zhí)法檢查中一般會(huì)涉及到重點(diǎn)工程項(xiàng)目，如《農(nóng)業(yè)法》檢查涉及到生豬產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)稻基地、沼氣池建設(shè)及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目，《水法》《水污染防治法》檢查涉及到水利建設(shè)和自來水廠及管網(wǎng)建設(shè)等工程項(xiàng)目，《科技進(jìn)步法》檢查涉及到科技工業(yè)園建設(shè)等項(xiàng)目，《土地法》《規(guī)劃法》檢查涉及到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。為了對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況作出客觀全面的評(píng)價(jià)，因此執(zhí)法檢查還有一個(gè)重要的方法，是運(yùn)用項(xiàng)目審計(jì)。

　　政府財(cái)政性投資和政府舉債投資或以財(cái)政擔(dān)保融資為主的投資項(xiàng)目，都屬于政府投資行為，既是執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容，也是事關(guān)人民當(dāng)家理財(cái)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事。據(jù)了解，不少地方政府投資的重大建設(shè)項(xiàng)目，不同程度地存在擠占專項(xiàng)建設(shè)資金、多列建設(shè)工程成本項(xiàng)目、竣工結(jié)算不規(guī)范等方面問題。凡政府投資建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)經(jīng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，并出具審計(jì)意見書。通過項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目監(jiān)督，確保政府投資項(xiàng)目投資省、實(shí)效好。這正是貫徹實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的一個(gè)重要方面。

　　項(xiàng)目審計(jì)是對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位（包括項(xiàng)目法人）以及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購、供應(yīng)等單位與國家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。所謂國家建設(shè)項(xiàng)目，是指以財(cái)政資金、各項(xiàng)政府性專項(xiàng)資金、政府統(tǒng)一借貸的資金或國有企事業(yè)單位、國有控股單位投入資金為主要資金來源的建設(shè)項(xiàng)目。

　　項(xiàng)目審計(jì)以數(shù)字為基礎(chǔ)進(jìn)行定量分析，能為人大執(zhí)法檢查提供客觀、準(zhǔn)確、細(xì)致的評(píng)價(jià)依據(jù)，使人大監(jiān)督更加客觀實(shí)在、有的放矢、增強(qiáng)實(shí)效。

　　三、對(duì)完善審計(jì)監(jiān)督的建議

　　1、在人大監(jiān)督工作中要充分利用審計(jì)資源。要盡量做到一次審計(jì)滿足多種需要，要努力做到三個(gè)結(jié)合：將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和投融資審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，做到資源共享，成果互用；將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)結(jié)合起來，充分利用內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的成果；將任中審計(jì)與離任審計(jì)結(jié)合起來，使監(jiān)督關(guān)口前移。

　　2、應(yīng)當(dāng)理順審計(jì)管理體制。根據(jù)《地方組織法》第六十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。而不是直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種體制，不能確保審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)地為人代會(huì)和常委會(huì)在審查批準(zhǔn)預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中及時(shí)地提供有關(guān)具體資料，從而影響人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算、開展監(jiān)督工作的質(zhì)量。因此，應(yīng)當(dāng)明確人大及其常委會(huì)審計(jì)制度的法律地位，建議全國人大修訂《地方組織法》或作出決定，將現(xiàn)屬政府的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)人大常委會(huì)，作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，直接向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。在管理體制沒有到位前，可以考慮在人大常委會(huì)增設(shè)審計(jì)監(jiān)督工作委員會(huì)，組織或委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以此強(qiáng)化和提升人大監(jiān)督。