財政轉(zhuǎn)移支付制度作為一種新的經(jīng)濟調(diào)控手段，還存在許多不完善的地方，開展財政轉(zhuǎn)移支付審計十分必要。轉(zhuǎn)移支付審計從某種意義上講，就是對財政轉(zhuǎn)移支付制度科學(xué)性和事權(quán)與財權(quán)的對稱性、資金流動的雙向性進行檢查和評價。

　　一、財政轉(zhuǎn)移支付制度

    目前存在的缺陷及原因從近年來的審計情況看，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的實施，取得了明顯的成效，但是也存在法規(guī)制度不健全，事權(quán)與財權(quán)劃分不清和擠占挪用轉(zhuǎn)移資金等問題。

　　（一）財政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性。縱觀各國財政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定了具有較高層次效力的法律。而我國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1995年財政部制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》（下稱“轉(zhuǎn)移支付辦法”），這個辦法直到2002年才被改為一般性財政轉(zhuǎn)移支付辦法。該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低，導(dǎo)致了一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性，制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴重制約著我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。

　?。ǘ┱g事權(quán)、財權(quán)劃分不清，造成財政轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)不合理。從審計情況看，目前上下級政府之間事權(quán)劃分和財政支出范圍的劃分隨意性很大，它們之間區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)很模糊，或者根本沒有標(biāo)準(zhǔn)可循。這種事權(quán)劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，導(dǎo)致許多政府機關(guān)人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導(dǎo)致了財政支出整體效益的低下。主要表現(xiàn)在一是轉(zhuǎn)移支付形式單一，注重縱向分配，未形成規(guī)范的橫向均衡機制，難以從制度上抑制地區(qū)間貧富差距繼續(xù)擴大的趨勢，二是用于均等化財力過低，而用于體制補助、專項補助的資金偏多，均衡力度不夠，貧富差距進一步擴大。三是一般轉(zhuǎn)移支付中真正用于縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的數(shù)額偏小，而為保持原體制地方既得利益和稅收返還及補助的數(shù)額偏大，使得均衡公共服務(wù)的能力減弱。

　?。ㄈ┴斦D(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)上，存在著擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象，使預(yù)算編制的完整性和預(yù)算審批的權(quán)威性受到影響。通過審計發(fā)現(xiàn)，財政部門在年初安排預(yù)算時，存在未將部分轉(zhuǎn)移支付資金批復(fù)落實到下級政府財政部門的現(xiàn)象。由于目前財政轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模是根據(jù)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況確定的，隨意性較大，數(shù)額不確定，且在次年辦理決算時才補給地方，致使地方財政部門在年初編制預(yù)算時，無法將上級的財政轉(zhuǎn)移支付資金納入當(dāng)年地方預(yù)算，無法統(tǒng)籌安排，地方人大也就不能進行有效監(jiān)督。據(jù)國家審計署對17個省（區(qū)、市）的審計調(diào)查，這些省2002年本級預(yù)算共編報中央補助收入936億元，僅為實際補助4149億元的22.5％。來編入預(yù)算的這部分中央補助資金（轉(zhuǎn)移支付）實際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督。

　?。ㄋ模┴斦D(zhuǎn)移支付資金的分配環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，資金的分配與實際使用嚴重脫節(jié)，分配與使用不公開、不公正而缺乏效率。我國目前的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度主觀隨意性很大，既沒有建立一套科學(xué)的測算辦法，又缺乏有效的監(jiān)督機制和法律保障。形成“會哭的孩子有奶吃”的怪現(xiàn)象。中央財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過層層“把關(guān)”之后，幾乎每一筆?？疃紩霈F(xiàn)10％-30％的損耗。在財力轉(zhuǎn)移上，尚未建立一套科學(xué)而完善的計算公式和測算辦法。資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么就是根據(jù)主觀判斷，而不是依法根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式采分配。暴露出“跑部錢進”的問題，為了向上級政府及有關(guān)部門爭取更多資金，甚至出現(xiàn)一些不正當(dāng)?shù)男袨?。另外財政部門常常在專項轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算中為本系統(tǒng)安排一些資金，特別是一些司局利用職權(quán)向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，但一直沒有得到很好解決。這種做法違背了財政分級管理的原則，存在很大的弊端。尤其是目前的縣鄉(xiāng)財政赤字較大，大部分中央轉(zhuǎn)移支付專項資金用于彌補地方財政預(yù)算缺口。如我市財政在年終體制結(jié)算時，通過“其他補助”、“困難補助”等形式為下級財政安排一些資金，下級政府在使用該部分資金時，多數(shù)通過追加預(yù)算來安排，隨意性較大。

　　二、深化轉(zhuǎn)移支付審計的幾點設(shè)想

    （一）審計機關(guān)要高度重視財政轉(zhuǎn)移支付審計。從審計情況看，一方面，近年來中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加：2000年投入800億，2001年多于1000億，2002年的投入已經(jīng)大于4025個億，約占當(dāng)年國民收入的33％，而2003年又在此基礎(chǔ)上新增140個億。另一方面，從審計發(fā)現(xiàn)的問題看，無論是財政轉(zhuǎn)移制度的科學(xué)性，還是資金，分配的公正性、使用的效益性等方面都存在這樣那樣的問題。各級審計機關(guān)要從全局的高度，重視財政轉(zhuǎn)移支付審計工作。在人力、物力、財力等方面加大投入，切實把財政轉(zhuǎn)移支付審計工作擺上議程。

　　（二）突出財政轉(zhuǎn)移支付審計重點。一是突出財政轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性審計。通過審計揭示財政轉(zhuǎn)移支付制度的健全性和科學(xué)性方面存在的突出問題，分析問題存在的體制性、機制性原因，從高層次上為建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度提供科學(xué)依據(jù)。二是突出財政轉(zhuǎn)移支付資金的公正性審計，促進事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，通過財政轉(zhuǎn)移支付審計，促進徹底解決國家財政在計劃經(jīng)濟體制下長期存在“越位”或“缺位”的問題，更好地推動國家行政管理體制創(chuàng)新；通過審計，促進中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的民主化、規(guī)范化，促進城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的經(jīng)濟社會均衡發(fā)展，進而使國家財政收支趨于均等化。三是突出財政轉(zhuǎn)移支付資金的真實性審計，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金在使用方面，沒有建立一套完整的監(jiān)督系統(tǒng)，各級審計機關(guān)要通過重點審計轉(zhuǎn)移支付在項目的設(shè)立、因素的選擇、資金的安排、效益的評價、資金的管理和使用方面不規(guī)范不完善的問題，對一般性轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還和結(jié)算補助應(yīng)作為審計監(jiān)督的重點，主要審查其真實性和合法性，注意有無弄虛作假騙取上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的問題。四是突出財政轉(zhuǎn)移支付資金使用性效益性和效果性審計。在財政轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付是有專門用途的?？钛a助，要通過審計監(jiān)督，對每一筆轉(zhuǎn)移支付資金進行跟蹤審計，從資金源頭、渠道、投向等多方面將來龍去脈查清楚，促進這部分資金使用合理、合規(guī)，防止截留、挪用，擠占和損失浪費等事情的發(fā)生，以保證財政轉(zhuǎn)移支付資金的安全并發(fā)揮出最佳效益。

　?。ㄈ┮哟筘斦D(zhuǎn)移支付審計的綜合分析力度，注重發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用。財政轉(zhuǎn)移支付審計的作用不僅表現(xiàn)為查出了多少違紀問題，更重要的是要通過審計和審計調(diào)查，揭示財政轉(zhuǎn)移支付在制度建設(shè)、資金管理、分配環(huán)節(jié)存在問題的深層次原因，從制度、體制、機制上找出存在的問題，提出解決問題的對策和建議，督促政府有關(guān)部門制定和完善相關(guān)制度、規(guī)定，堵塞漏洞，提高財政轉(zhuǎn)移支付的管理水平。