人民銀行內審工作運行5年來，從打基礎到逐步規(guī)范，從探索到發(fā)展，形成了內審工作體系的基本框架，在促進人民銀行履行中央銀行職責，發(fā)揮內部再監(jiān)督作用等方面取得了很好的成效。但由于內部審計工作在人民銀行系統(tǒng)的發(fā)展時間不長，在整個內審體系的建設方面還是處于探索和逐步完善的階段。

　　一、我國中央銀行內審工作的主要問題

　　1、內審組織的獨立性不夠。人民銀行內部審計屬于部門審計，相對國家審計來說屬于內部審計，但對下屬分支機構又具有外部審計的性質。目前人民銀行總行、分行、中心支行均依托于人民銀行現(xiàn)有的組織體系而逐級建立了雙重領導下的內審機構，縣支行未設獨立部門，一般只有1～2名內審專管員。在業(yè)務上，內審部門既受本級行的行長領導，又受上級行的內審部門的領導，偏重于分權式內審組織管理模式。這種內審組織體系和領導管理體制，一個比較大的特點就是能使內審工作的覆蓋面延伸到人民銀行的所有機構，有利于實行全面而廣泛的監(jiān)督。但是，根據《中國人民銀行內部審計工作制度》規(guī)定：中國人民銀行內審工作實行行長負責制，內審部門對行長負責并報告工作。所有的內審報告要對行長報告，即使是上級行安排的審計項目在上報審計報告時，也要由本行行長審閱批準，然后再向上級行報告。這幾年的人民銀行內審實踐表明，往往經本行領導審閱后的審計報告，都是按照領導的“意見”有“選擇”地報告，其結果是反映問題避重就輕、掛一漏萬，而且這種現(xiàn)象非常普遍。這種報告制度，導致了內審部門審計權和問題的報告權不相匹配，其根本原因就是內審組織的獨立性不夠，使內審部門難以處于超然獨立的地位，影響到內審工作客觀真實地反映問題，不能為領導和上級行的決策提供很好的決策服務。

　　2、內部審計的職能定位不高。人民銀行對內審職能的定位主要是體現(xiàn)在監(jiān)督職能上，是對整個業(yè)務實行再監(jiān)督，基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的。事實也表明，這些年的審計活動中，以賬項檢查的方法來審計人民銀行的業(yè)務是很有必要的。通過審計，確實發(fā)現(xiàn)人民銀行的各業(yè)務部門存在較多的問題。這些問題主要是在執(zhí)行制度方面的不足，是業(yè)務的合規(guī)性方面存在問題。因此，客觀地說，對人民銀行內審的這種定位在內審成立之初是比較符合實際的。但從長遠看，人民銀行的內審僅定位于監(jiān)督職能，滿足于查錯糾弊、堵塞漏洞，顯然是定位偏低，或者說有失缺。一是隨著管理的不斷加強，制度規(guī)范性越來越強。業(yè)務部門的差錯和漏洞越來越少，內審工作就不能停留在查錯糾弊、堵塞漏洞上，而應該向預防在先的方向和思路上發(fā)展。人民銀行有很多業(yè)務部門涉及比較大的資金風險，如國庫、會計、發(fā)行等部門，這是人民銀行業(yè)務基本風險點，但如果只以事后審計的方式，只能是發(fā)揮有限的作用，這顯然不能滿足人民銀行業(yè)務不斷發(fā)展的需要。二是影響了內審工作的目標和工作方法，如果僅定位于查錯糾弊、堵塞漏洞的財務審計方式上，就只能是發(fā)現(xiàn)問題，而難以積極的方式來分析問題和解決問題；或者就事論事，不能從制度或根本上尋找糾正缺陷的信息源。此時的內審只是充當“警察”的角色，不是一個合格的管家和顧問。

　　3、內部審計范圍不夠廣泛。人民銀行內審部門成立近5年以來，先后開展了金融監(jiān)督責任制落實情況專項審計、會計年終決算專項審計、再貸款管理情況專項審計、國庫資金運用與管理情況專項審計以及貨幣發(fā)行基金管理情況專項審計等40余項內審項目，幾乎涵蓋了人民銀行所有的重要業(yè)務部門。在審計方式上，既包括同級監(jiān)督也包括下查一級，既有全面審計也有專項審計，既有審計鑒證也有審計調查，可以說是形式多樣，成績顯著。盡管審計內容很多，但歸根結底，現(xiàn)階段人民銀行開展的內部審計還只是停留在查錯糾弊、堵塞漏洞的初級階段上，對內控評審、績效審計和風險控制與評估等工作極少涉及，內審外延不足，內在服務性尚未能充分體現(xiàn)出來。

　　4、內審結果運用不夠充分。審計結論是審計的最終結果，能全面地顯示被審計單位的情況，有綜合反映的職能。一方面應該為領導提供參考依據，另一方面還應該成為被審計對象改進工作的重要依據，同時還應該根據審計中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，提出從制度上和根本上解決問題的方法。但事實上，內審工作的精力用在檢查發(fā)現(xiàn)問題上的多，致力于督促徹底解決問題的少；要求軟約束的整改多，進行硬約束的處理少；從制度和根本上提出解決問題的更少了。這就削弱了內審的作用，沒有很好地發(fā)揮審計的作用。

　　5、內審運作還不夠規(guī)范。具體表現(xiàn)在以下方面：一是審計計劃沒有體現(xiàn)以風險評估為基礎的長遠規(guī)劃性，往往一年一變，容易產生臨時性短期行為，難以形成整體規(guī)模效應。二是審計技術手段落后，還停留在手工賬項式審計階段，很少運用計算機抽樣技術和非現(xiàn)場審計軟件提取與分析數據，導致審計結果缺乏科學性可信性。三是沒有形成規(guī)范的內審人員職業(yè)培訓制度，審計人員知識結構和審計技能參差不齊，靠吃老本和自我摸索難以勝任高科技和新業(yè)務的審計項目，導致審計質量與審計效率低。四是沒有形成規(guī)范的后續(xù)審計制度，對審計結論和處理意見的落實情況不明、心中無底，影響了審計成果的綜合運用。五是沒有形成內審質量保證體系，缺少對內審質量的考核和內審人員的責任追究制度，難以從根本上提高內審工作質量。目前人民銀行的審計標準與國際內部審計師協(xié)會所制定的標準尚有一定的差距，應積極借鑒國際內部審計的實務標準，盡快向國際慣例靠攏。

　　二、我國中央銀行內部審計的發(fā)展取向

　　1、在組織體系上應保證內部審計的客觀獨立性。獨立性是內部審計的基礎，是內部審計能否客觀、公正地履行職責的保障。按照國際內部審計師協(xié)會的屬性標準，內部審計活動應該獨立，內部審計師在開展工作時應做到客觀。它包括兩方面的含義：一是機構的獨立性。即審計執(zhí)行主管在機構內應向能使內部審計活動實現(xiàn)其職責的階層報告，也就是內部審計活動在確定內部審計范圍、實施審計及報告審計結果時應不受干擾。二是個人的客觀性，也就是內部審計師應有公正的態(tài)度，避免利益沖突。為保證內部審計的客觀獨立性，必須使內審機構獨立于被監(jiān)督者，內審業(yè)務的開展、經費的核算等不受其他部門牽制，即內部審計須由最高管理者直接領導。

　　要達到這個要求，結合人民銀行的實際，內審組織體系應該從兩個方面加以改進：一是內審機構垂直管理，由總行向各分支機構派出內審機構，派出機構按區(qū)域設置，可以幾個中心支行、幾個縣市支行設立一個，派出機構的內審人員逐級并最終向總行內審部門負責人匯報工作，其業(yè)績考核、職務升遷和薪酬變化由總行內審部門直接管理，不與所監(jiān)督部門發(fā)生任何利益關系；二是內審業(yè)務所發(fā)生的費用預算、總行內審部門及其主要負責人的業(yè)績考核、職務升遷和薪酬變化由總行黨委直接決定，與各級行的管理層及各業(yè)務部門無直接利益關系。

　　2、在職能定位上要體現(xiàn)內向服務性。內部審計的立足點應該是加強內部管理和監(jiān)督，幫助最高管理層更好地履行職責。內部審計的一個重要特點就是服務的內向性，它直接接受單位最高管理層的領導，對其負責并報告工作，不受其他部門和個人干預。內部審計的監(jiān)督與服務職能是相輔相成、缺一不可的關系。為此，人民銀行內部審計工作要從以下三方面加以調整：第一，應更多注重與業(yè)務部門的溝通與交流。內審部門要改變過去那種比較秘密的工作方式，強調與業(yè)務部門的溝通，共同探討問題，提出更好的解決方案，為實現(xiàn)全行的管理目標服務。第二，內部審計要從過去重點關注財務和會計控制，轉向更多關注風險管理與內部控制問題，為本單位提供有關內部控制與管理方面的決策參考。第三，改變對內審人員業(yè)績考核的標準。過去考核內審人員的業(yè)績，主要看他發(fā)現(xiàn)問題的多少；現(xiàn)在應該考核他實施監(jiān)控的價值，為全行帶來多少附加值。

　　3、在審計內容上要強調風險導向性?，F(xiàn)代內審理念體現(xiàn)在五方面的轉變上：一是由查錯防弊的監(jiān)督主導型審計為主轉向參謀顧問角色為主的服務主導型審計；二是由真實性、合規(guī)性審計為主向與效益性審計并重轉變；三是審計內容由以財務報表為中心的財務收支審計，向以內部控制為中心的管理審計為主的綜合性基礎審計轉變，并日益關注風險審計和環(huán)境審計；四是由事后審計為主向事前、事中審計偏重轉變；五是內部審計方法由詳細審查向制度基礎審計轉變。其中最核心的內審理念是風險控制和治理，這也應該成為人民銀行內部審計今后的發(fā)展方向。

　　風險審計方法的主要內容為：以風險防范為中心開展審計工作。首先，按照各分支機構、各業(yè)務流程，分析其固有風險，列出主要風險因素；其次，對各分支機構、各業(yè)務流程針對其自身固有風險所采取的化解和防范措施進行分析，得出其控制風險的能力和主觀態(tài)度；再用固有風險減去控制能力，得出凈風險值。內審部門依據凈風險值從大到小列出高風險部門、中風險部門和低風險部門，同時依據內審部門所擁有的審計資源，從高風險到低風險適時安排內部審計。沒有風險就沒有控制，控制只為管理風險而存在。不分析風險而想有效地評價控制是不可能的。最新的控制模型如美國的COSO報告、加拿大的COCO報告等，將風險評估引入了內部控制并將其列為控制核心，這在風險管理上邁進了一大步。以風險評估為基礎的風險審計使審計人員開始關心組織所面臨的風險，使審計人員必須根據風險評估的思路開展對內部控制評估，使審計報告將目前的控制與策略計劃和風險評估連接起來。

　　在人民銀行系統(tǒng)中，內部審計除了要關注具體的業(yè)務風險外，還應關注管理決策層的決策風險。任何經濟組織的人員結構是個正三角，上層為決策層，是整個組織的靈魂，人員最少；中層為具體組織實施決策意圖的管理層，人數居中；下層為操作層，是只負責具體操作的一般員工，人數眾多。對整個人民銀行來說，風險恰恰是倒三角，決策層因為在不斷做出關系整個金融發(fā)展的各項政策而處于最高風險；中層管理者，因為負責具體實施做出的決策，承擔中度風險；下層操作者，因為只負責具體業(yè)務操作，能自我發(fā)揮的空間極小，所以處于最低風險。由于人民銀行的特殊地位，其決策層的風險不僅僅是人民銀行自身的業(yè)務決策，也關系到金融的宏觀決策，如果決策發(fā)生失誤，其影響是不言而喻的。因此，對決策層的決策風險審計非常重要。審計的內容包括決策方式、決策程序和決策結果。這方面需要進一步探索，找出好的思路。

　　4、在審計運作上要體現(xiàn)標準規(guī)范性。第一，重視審計計劃的制定。運用風險評估與分析方法，確定人民銀行各項管理和業(yè)務工作的風險程度，制定出涵蓋所有審計領域長達3～5年的審計工作計劃。對高風險領域的業(yè)務應每年審計一次，一般風險領域的業(yè)務2～3年審計一次，以保證對主要風險的有效管理和控制。第二，重視內審人員的職業(yè)資格培訓。明確規(guī)定內審人員的從業(yè)資格，為內審人員每年提供不少于7天的在職培訓教育，嚴格業(yè)績考核，努力培養(yǎng)造就一支高素質的人民銀行內部審計隊伍。第三，重視現(xiàn)代科技在內審領域的運用。銀行系統(tǒng)在操作手段現(xiàn)代化的速度和范圍上，比一般其他行業(yè)和部門都要快和廣，這就要求內審工作的手段也要緊跟需要，走出以往傳統(tǒng)的“看聽查、手工操作”模式，大力推動以微機應用和審計軟件為主的計算機輔助審計技術，提高審計質量和效率。第四，建立內審質量保證體系。包括形成規(guī)范的后續(xù)審計制度、審計項目質量考評制度、審計人員績效考核制度以及責任追究制度，重視對內審項目的年度綜合分析報告，當好管理決策層的顧問和助手。

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