摘　要：現(xiàn)行的審計體制已不能適應新經(jīng)濟時代的需求，造成了“依法審計難、決定執(zhí)行難、違紀處理難、關系協(xié)調難、結論落實難”等問題，削弱了審計的獨立性和權威性，審計職能得不到充分發(fā)揮，制約了審計事業(yè)的發(fā)展。文章指出，對審計體制進行改革已成為審計界的共識。

　　關鍵詞：審計體制　管轄權　職能

　　一、現(xiàn)行審計體制面臨的問題

　　我國現(xiàn)行審計體制脫胎于計劃經(jīng)濟體制，因而具有很強的行政色彩，隸屬于行政部門，在行政首長領導下開展工作，強調行政處罰手段，審計結果主要報送被審計單位，審計目的突出真實性、合法性。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、經(jīng)濟體制的變革，這一體制固有的不足之處日益顯現(xiàn)出來。

　　1 審計的獨立性無法得到保證。獨立性是審計人員客觀公正地進行審計和報告的一種狀態(tài)，是審計的本質和靈魂之所在。在我國的《憲法》和《審計法》中都明確規(guī)定：“審計機關依照法律獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！币源舜_保審計的獨立性。但《審計法》中對審計領導體制又有規(guī)定：“在縣級以上地區(qū)設立審計機關，由上級審計機關和本級人民政府領導，并對其負責?！边@也就決定了審計機關實行的是雙重領導體制，而這種雙重領導體制無法保證審計獨立性的實現(xiàn)。雙重領導體制在實踐中實際表現(xiàn)為地方政府領導，地方政府不僅決定著審計機關負責人的升降去留，審計機關的人權、事權、財權都統(tǒng)統(tǒng)歸地方政府所管，就連審計機關營造外部工作環(huán)境也得靠地方政府?？梢姡瑢徲嫪毩⑿运蟮慕M織上的獨立、人員上的獨立、工作上的獨立和經(jīng)費上的獨立已名存實亡。相形之下，審計機關在依法從事審計時必然會屈從于地方政府的意見和利益，當所審事項依法處理影響地方利益時，則以維護本級政府局部利益出發(fā)提出審計意見，形成審計結論。對上級審計機關則采取避重就輕、隱瞞不報、甚至兩套審計意見和結論的做法。審計的獨立性無法得到保證，弱化了審計監(jiān)督的作用，挫傷了審計人員的工作積極性，嚴重影響了審計機關的形象。

　　2 審計管轄權受到限制，產(chǎn)生審計“真空”地帶。根據(jù)國務院提出的“突出重點，全面審計”的方針，要求審計機關凡是涉及國家財政資金和國有資產(chǎn)的都要納入審計監(jiān)督的范圍。但在現(xiàn)有審計體制下，由于審計管轄權受到限制，不僅產(chǎn)生了審計“盲區(qū)”，有些單位甚至完全脫離了審計監(jiān)督，形成審計監(jiān)督的“真空”地帶。1994年財稅體制改革后，從中央到地方都成立了國稅局，其審計監(jiān)督權歸審計署。從國家審計署《1999至2003年審計工作發(fā)展綱要》中可以看出省級國稅部門兩年審計一次，地市級五年審計一次，縣級五年審計一次。但從實際執(zhí)行情況來看，縣級國稅部門從未審計過一次。國務院機構改制后，審計署編制為450人，是很難保證審計監(jiān)督覆蓋到縣的。另外，國有金融保險機構、煙草、郵政通信這些在地方經(jīng)濟發(fā)展中居舉足輕重地位的企業(yè)，歸上級審計機關審計，不經(jīng)授權地方審計機關不能對其進行審計。但上級審計機關往往因人力、時間等的限制，沒有能力將審計監(jiān)督延伸到地市一級或縣級，結果是自己審不了或審不好，而下級審計機關卻不能及時進行審計，實質上形成了審計監(jiān)督的“真空”，客觀上使這些單位缺乏外部監(jiān)督，違紀違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家經(jīng)濟造成巨大損失，影響社會經(jīng)濟的健康運行。

　　3 “本級審”在運行中問題突出。審計機關對本級財政預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，這是《審計法》賦予審計機關的權力。按這一規(guī)定，審計機關應對財政預算執(zhí)行的全過程進行審計監(jiān)督。但目前財政部門所編制的財政預算一經(jīng)人代會通過，就具有了法律效力，而審計機關對此不能發(fā)表任何意見，審計機關只能對預算執(zhí)行結果進行審計。理論上規(guī)定的“事中審計”，變成了實際中的“事后審計”，使財政預算執(zhí)行中的違紀違法行為得不到及時的制止和糾正，使審計監(jiān)督流于形式，成了“馬后炮”，未能真正起到審計監(jiān)督的防范制約作用。另外，按照《預算法》規(guī)定各級預算由本級政府組織執(zhí)行，財政部門具體負責。而由于審計機關受當?shù)卣念I導，缺乏應有的獨立性，所以在進行“本級審”時，不可避免地產(chǎn)生局限性，如審計的深度和力度不夠、接觸表面問題多、觸及深層問題少，在一些比較敏感的問題上往往很難把握，使審計執(zhí)法的力度也受到影響，造成潛在的審計風險，“本級審”的效果不甚理想。

　　二、審計體制改革的構思

　　1 改革現(xiàn)行行政型審計模式，實行政府審計的垂直領導。政府審計是代表國有資金使用者———國家，對國有資金使用者進行經(jīng)濟監(jiān)督和評價。而這些國有資金的使用者往往都有一定的政治地位和權力。若要對他們進行經(jīng)濟監(jiān)督，則要求監(jiān)督者至少不受他們的管理約束，也就是說國家應將政府審計機構獨立于國有資金使用者之外，并授予較高的權威。目前我國《審計法》規(guī)定在“中央設立審計署，領導全國的審計工作，歸國務院總理領導并對其負責。在縣級以上地區(qū)設立審計機關，由上級審計機關和本級人民政府領導，并對其負責?！睂儆谑切姓?、雙重審計領導模式。而綜觀當今世界各國政府審計的領導模式有三種：立法型審計模式、司法型審計模式和行政型審計模式，其獨立性依次減弱。我國的審計模式應以立法型審計模式（即：人大常委會領導下設立最高國家審計機構）為國家審計模式的最高目標，但它的實現(xiàn)要經(jīng)過一個漫長的發(fā)展時期，目前不可操之過急。目前應對現(xiàn)行的行政型審計模式進行改良，即在現(xiàn)有的基礎上，提升審計署的規(guī)格和地位，在實行主計審計長負責制的同時，延長主計審計長的任職期限，使其任職期限長于一般政府職能部門行政首長的任職期限；審計署對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級審計機關及地方特派員辦事處和駐中央各部委審計機構具有直接領導權和人事安排權；省級以下審計機關實行垂直領導，即實行省級審計機關對市、地、縣級審計機關垂直領導，在人事任免上實行分級管理，省廳統(tǒng)一任免，經(jīng)費也由省級財政解決，省廳統(tǒng)一管理，實現(xiàn)地方審計機關在人事管理、審計經(jīng)費和審計事項的完全獨立，不再受地方政府的管理和干擾，真正實現(xiàn)獨立、客觀、公正地進行審計，對社會經(jīng)濟的發(fā)展起到保駕護航的作用。

　　2 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計機構，完善政府審計結構。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，在國民經(jīng)濟中的地位也日漸突出。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟缺乏完善、全面的正常監(jiān)督，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支嚴重不合規(guī)、決算失真、管理混亂、大量資產(chǎn)流失以及村級財務失控導致農(nóng)民上訪告狀等問題的時常發(fā)生，已嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。可見，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的及時監(jiān)督、管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康有序發(fā)展是十分必要的。另外，隨著財稅體制改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正達到了一級政府、一級財政、一級金庫的管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財政資金的調控權、自主權越來越大，這也要求建立監(jiān)督財政預算執(zhí)行情況提供服務。再者，在實踐中全國許多地方的審計機關經(jīng)過不斷的探索，根據(jù)實際工作需要，已進行了大膽的嘗試，建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構”，并取得了顯著的效果。但是由于國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，沒有法律作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作不規(guī)范，審計人員也缺乏主動性和責任感，致使建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構發(fā)展不健全，缺機構、缺編制、不合法，實屬“黑戶”，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的作用發(fā)揮。所以，目前應完善《審計法》，依法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構，根據(jù)“三個有利于”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構、人員編制、職責權限、經(jīng)費和法律責任等做出明確規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作步入法制化、規(guī)范化的軌道，這樣不僅有利于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展，又充實完善了政府審計的整體構成和功能，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的各項職能。

　　3 對政府審計機構的內(nèi)部管理采用“雙重制標準”管理。對政府審計機構的內(nèi)部管理采用“雙重制標準”，就是指：既視政府審計機構為國家行政機構，按政府行政機構管理，又視政府審計機構為職業(yè)機構，按審計職業(yè)化的要求管理；對政府審計人員既按公務員的要求進行管理，又按審計職業(yè)要求進行管理，也就是說政府審計人員既要有公務員的政治、思想品德，又要有審計師的專業(yè)素質和職業(yè)道德。政府審計機構代表國家行使審計監(jiān)督權的行政機關，理應按照行政機構進行管理；在政府審計機構工作的人員，就是國家公務員，按照公務員標準進行管理和要求，這是毫無疑義的，也是我國目前對政府審計機構的內(nèi)部管理采用形式。但由于審計工作本身的性質決定了審計機構較其他行政機構更具職業(yè)性。審計機構作為獨立的經(jīng)濟監(jiān)督部門，對整個社會經(jīng)濟起著經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證的職能，并發(fā)揮著防范錯弊、促進發(fā)展的作用。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)代科技的進步，尤其是加入WTO后，我國將加入到世界經(jīng)濟大循環(huán)之中，這更有利于促進國有企業(yè)改革的深入和企業(yè)經(jīng)營機制的轉換，更有利于完善我國市場經(jīng)濟體制的市場競爭的加劇，使得經(jīng)濟業(yè)務更趨復雜、作弊手段更趨隱蔽、造成的影響更趨嚴重，而在管理者素質未達到市場經(jīng)濟要求的時候，這必將增加審計風險，影響審計工作質量。這必然要求從事審計監(jiān)督的機構和人員，在具有更高政治、思想品德和業(yè)務素質的同時，更應具有像注冊會計師那樣的職業(yè)道德、職業(yè)意識和法律責任，從而確保審計質量，防范審計風險，真正起到“經(jīng)濟警察”的作用。這也就要求對原有的審計機構和人員管理模式進行改革和創(chuàng)新，以適應新經(jīng)濟環(huán)境的要求。可見對政府審計機構的內(nèi)部管理采用“雙重制標準”管理模式，是一種積極的創(chuàng)新模式。

　　另外，政府審計的對象和目的也將發(fā)生變革。隨著國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟布局中發(fā)生戰(zhàn)略性調整，加快了我國國有企業(yè)的改革，將使國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟中的“定位”有重大改變，如：國有企業(yè)將退出競爭行業(yè)，政府將只投資國防、尖端科技、公益事業(yè)等非盈利為目的的壟斷性行業(yè)和行政事業(yè)單位。這些主要依賴國有資金而生存的企業(yè)和單位，將構成政府審計的對象，則改變了原政府審計的客體體系；又由于國有企業(yè)這些特點，決定了政府審計目的是：監(jiān)督國有資金使用的真實性、合法性、效益性，并對公共資金的經(jīng)營管理者的經(jīng)濟責任和工作績效進行評價。這也決定了政府審計在我國經(jīng)濟中的地位和作用是：代表國家進行宏觀調控，監(jiān)督政府所管理的公共資金。