2003年3月4日，國家審計署發(fā)布了新的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，要求中國內(nèi)部審計協(xié)會、各企事業(yè)單位及社會團體自5月1日起遵照執(zhí)行。根據(jù)這個規(guī)定和《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)，中國內(nèi)部審計協(xié)會組織有關(guān)方面的專家、內(nèi)部審計實務(wù)工作者、法律工作者，從2000年初到2002年末，歷時3年，制定了一套既符合國際內(nèi)部審計慣例，又適合中國國情的內(nèi)部審計準(zhǔn)則，首批公布并于2003年6月1日起施行的有《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范》以及10項內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則。這是中國內(nèi)部審計協(xié)會著力推進內(nèi)部審計法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)的重要舉措。筆者自始至終參與了內(nèi)部審計準(zhǔn)則的起草和論證工作，現(xiàn)就其基本問題作簡要說明。

　?。ㄒ唬┙鼛啄?，伴隨著國有企業(yè)改革的日益深入，國有企業(yè)的深層次問題表現(xiàn)得越來越突出，如何建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部控制、促進企業(yè)資源的有效利用、避免舞弊和浪費，已成為當(dāng)前全社會面臨的重大課題，尤其是最近兩年上市公司舞弊案的層出不窮，更使大家認(rèn)識到：只有建立一套完整的監(jiān)督控制系統(tǒng)，才能徹底解決舞弊、腐敗和管理不當(dāng)問題。在這一監(jiān)督控制系統(tǒng)中，內(nèi)部審計是必不可少的組成部分。內(nèi)部審計準(zhǔn)則是內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范體系的重要組成部分，是對內(nèi)部審計機構(gòu)及內(nèi)部審計人員執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范，也是衡量內(nèi)部審計質(zhì)量的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)范的制定能促進我國內(nèi)部審計事業(yè)的全面發(fā)展，更好地為社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)。

　　1.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于社會公眾了解內(nèi)部審計工作的性質(zhì)和內(nèi)部審計人員所負(fù)的責(zé)任，提高社會公眾對內(nèi)部審計職業(yè)的信心。內(nèi)部審計是組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動。內(nèi)部審計通過發(fā)揮其基本職能，能夠?qū)彶椤⒔衣哆`法違規(guī)行為。同時，內(nèi)部審計通過對經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的審查和評價，能夠解決組織本身存在的問題，提高管理效率和效果，從而促進組織目標(biāo)的實現(xiàn)，這是內(nèi)部審計更為重要的職能所在。我國的內(nèi)部審計，從20世紀(jì)80年代開始建立，歷經(jīng)近20年的發(fā)展，已有了長足的進步，截至2001年全國已有了7.6萬個內(nèi)部審計機構(gòu)，19.3萬名內(nèi)部審計從業(yè)人員，分布在各企事業(yè)單位。但是，我國的內(nèi)部審計工作也存在著一些突出的問題：①許多組織和社會公眾沒有意識到內(nèi)部審計工作的重要性，甚至把內(nèi)部審計定位于經(jīng)營管理層的對立面；②內(nèi)部審計工作缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，存在著憑經(jīng)驗辦事的操作模式；③內(nèi)部審計人員所承擔(dān)的職責(zé)及其必須具備的職業(yè)道德定位模糊。內(nèi)部審計準(zhǔn)則正是基于上述情況而制定的，這一規(guī)范能指導(dǎo)內(nèi)部審計工作，明確內(nèi)部審計機構(gòu)及人員的責(zé)任，提高內(nèi)部審計的質(zhì)量，增強社會公眾對內(nèi)部審計職業(yè)的信心。

　　2.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于我國內(nèi)部審計職業(yè)逐步邁向國際化。我國已加入世貿(mào)組織，逐漸邁向國際經(jīng)濟舞臺。全球經(jīng)濟一體化的趨勢要求我國的內(nèi)部審計職業(yè)不能再停留在“閉門造車”的階段，而應(yīng)充分借鑒國際內(nèi)部審計先進的理論，技術(shù)及經(jīng)驗，將我國內(nèi)部審計事業(yè)融入世界內(nèi)部審計的一體化之中，促進我國內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。國際上許多發(fā)達(dá)國家的內(nèi)部審計已走過了幾十年的歷史，作為內(nèi)部審計職業(yè)的國際性組織——國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）已有60年歷史，會員數(shù)量達(dá)到7萬多，分布在120多個國家，并有150多個地區(qū)分會、29個國家分會。IIA從成立之日起就著手制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則，并且根據(jù)實際情況不斷修改內(nèi)部審計準(zhǔn)則，旨在為內(nèi)部審計實務(wù)提供高質(zhì)量的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以推動內(nèi)部審計職業(yè)的發(fā)展。2001年6月，IIA頒布了最新的內(nèi)部審計實務(wù)準(zhǔn)則，并從2002年元月1日起正式實施，掀起了內(nèi)部審計發(fā)展的又一輪高潮。針對許多大型公司的會計舞弊案件，美國國會制定了一系列的新政策，對公司內(nèi)部審計給予更多的關(guān)注，提高了內(nèi)部審計的地位，同時也使內(nèi)部審計面臨更大的挑戰(zhàn)。

　　我國在1987年成立了中國內(nèi)部審計學(xué)會，同年12月加入了IIA.10多年來，中國內(nèi)部審計學(xué)會積極進行國際合作，發(fā)展國際內(nèi)部審計師協(xié)會會員3000多人，在中國開設(shè)了10多個國際注冊內(nèi)部審計師（CIA）考點，并取得較好效果。2002年，中國內(nèi)部審計學(xué)會正式更名為中國內(nèi)部審計協(xié)會。這次更名不僅是形式上的，更是實質(zhì)上的，它理順了我國內(nèi)部審計職業(yè)組織與國家審計署的關(guān)系，也使我國內(nèi)部審計職業(yè)組織更加適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。在這樣的背景下，充分借鑒國際內(nèi)部審計慣例，制定適合我國國情的內(nèi)部審計準(zhǔn)則就成為我國內(nèi)部審計職業(yè)走向國際化的必然需要。

　　3.增進內(nèi)部審計工作的適應(yīng)性，真正使內(nèi)部審計人員做到依法審計、適法而為。1994年，我國頒布了《審計法》，將內(nèi)部審計以法律形式予以規(guī)定，明確了其法律地位。1995年，國家審計署又發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，對內(nèi)部審計機構(gòu)、人員、職責(zé)權(quán)限等作了進一步規(guī)定。根據(jù)這些法規(guī)的要求，我國的內(nèi)部審計工作是在國家審計署和中國內(nèi)部審計協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展的。與此同時，《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《上市公司章程指引》、《上市公司治理準(zhǔn)則》、《信托投資公司管理辦法》、《國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)都對內(nèi)部審計工作做了相應(yīng)的規(guī)定。

　　但是，《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定都是總括性的，沒有對內(nèi)部審計工作的具體操作和執(zhí)行進行規(guī)范。我國的內(nèi)部審計實務(wù)中缺乏一套完整、科學(xué)和具備相當(dāng)權(quán)威的準(zhǔn)則用于指導(dǎo)實務(wù)，內(nèi)部審計人員執(zhí)行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)就沒有業(yè)務(wù)規(guī)范和統(tǒng)一的業(yè)務(wù)質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而對《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)的貫徹就不可能全面和徹底，也無法實現(xiàn)真正意義上的依法審計。同時，法律法規(guī)的修訂非常不易，無法適時配合形勢的變化和實際的需要而進行必要的修訂。因此，為了按照國際慣例和我國國情來制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則，來規(guī)范審計原則、審計方式、審計程序、審計方法及審計報告等審計實務(wù)問題，可隨著環(huán)境的改變而不斷修訂，并且不必經(jīng)過立法機構(gòu)。這樣可以大大增加內(nèi)部審計工作的適應(yīng)性，實現(xiàn)既依法審計，又適法而為。

　　4.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于提高我國內(nèi)部審計的專業(yè)化水準(zhǔn)，提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)并使內(nèi)部審計工作向制度化邁進。制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則是一項十分艱苦細(xì)致的工作，需要許多專家和實務(wù)工作者協(xié)同努力，需要借鑒國外先進的國家內(nèi)部審計成功的案例，才能順利完成。而伴隨著環(huán)境的變化，還需要從理論和實踐上去研究內(nèi)部審計準(zhǔn)則如何適應(yīng)這種變化，比如內(nèi)部審計已深入企業(yè)管理的層面，這就需要關(guān)注內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和公司治理的配合。那么內(nèi)部審計準(zhǔn)則該如何修訂呢？修訂哪些條款呢？修訂到何種程度呢？這必須進行大量的理論研究和實踐研究。因此，制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于提高我國內(nèi)部審計的專業(yè)化水準(zhǔn)，有助于促進相關(guān)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。同時，在整個審計體系中，我國已經(jīng)制定了獨立審計準(zhǔn)則和國家審計準(zhǔn)則，由于內(nèi)部審計與民間審計、政府審計在很多方面有相似之處，因此，內(nèi)部審計準(zhǔn)則可就相似之處借用獨立審計準(zhǔn)則和國家審計準(zhǔn)則，相異之處再針對內(nèi)部審計的特定需要自行研究制定。這樣，不僅可以降低成本，而且可以使內(nèi)部審計與民間審計、政府審計協(xié)同發(fā)展，協(xié)助廣大社會公眾去理解審計的目的和審計人員在市場經(jīng)濟中的作用，建立社會公眾對審計的信心。

　　我國的內(nèi)部審計發(fā)展歷史不長，內(nèi)部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。內(nèi)部審計人員的專業(yè)勝任能力和技術(shù)水平是決定我國內(nèi)部審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素。內(nèi)部審計準(zhǔn)則對內(nèi)部審計工作作出了具體規(guī)范，對從業(yè)人員執(zhí)行業(yè)務(wù)進行直接、具體的指導(dǎo)。在內(nèi)部審計準(zhǔn)則指導(dǎo)下執(zhí)業(yè)需要從業(yè)人員有一個從理解到熟悉運用的過程，這一過程本身就是內(nèi)部審計人員不斷學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)和技能的過程。內(nèi)部審計專業(yè)化水準(zhǔn)和內(nèi)部審計人員專業(yè)素養(yǎng)的提高、社會公眾對內(nèi)部審計信心的提高、內(nèi)部審計與民間審計和政府審計距離的拉近，必將使內(nèi)部審計工作走向制度化、現(xiàn)代化。

　?。ǘ﹥?nèi)部審計準(zhǔn)則的制定是一項復(fù)雜且技術(shù)性很強的工作。從2000年初到2002年底，在國家審計署的領(lǐng)導(dǎo)下，中國內(nèi)部審計協(xié)會專設(shè)了一個準(zhǔn)則委員會來負(fù)責(zé)內(nèi)部審計準(zhǔn)則的起草、修改和論證工作。準(zhǔn)則委員會組織了各方面的專家和實務(wù)工作者，對內(nèi)部審計準(zhǔn)則進行了多次研究和系統(tǒng)論證，相繼召開了九江會議、北京會議、大連會議、蘇州會議、深圳會議、青島會議。2002年底，準(zhǔn)則委員會在北京就準(zhǔn)備首批公布的準(zhǔn)則進行了最后的研討論證，后提交給2003年2月召開的中國內(nèi)部審計協(xié)會四屆三次理事會議討論并通過。內(nèi)部審計準(zhǔn)則的制定分以下幾個步驟：

　　1.選定項目。準(zhǔn)則委員會根據(jù)內(nèi)部審計實務(wù)的需要，結(jié)合國際內(nèi)部審計發(fā)展的趨勢，征求各方專家和實務(wù)工作者的意見，選定急需解決的內(nèi)部審計問題作為內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準(zhǔn)則和若干項具體準(zhǔn)則）。由中國內(nèi)部審計協(xié)會審批立項。準(zhǔn)則委員會選定項目時具體考慮以下幾個因素：

　?。?）財務(wù)審計與管理審計并重。根據(jù)國際內(nèi)部審計師協(xié)會的一項調(diào)查，54％的高層主管認(rèn)為內(nèi)部審計人員應(yīng)把工作重心放在管理審計上；在亞洲地區(qū)，61％的高層主管認(rèn)為內(nèi)部審計應(yīng)重點關(guān)注管理審計，扮演企業(yè)顧問的角色。根據(jù)中國內(nèi)部審計協(xié)會的統(tǒng)計調(diào)查，1998年以前，財務(wù)收支審計占50％以上；1999～2001年，財務(wù)收支審計僅占32％，管理審計占68％。這就要求在選定準(zhǔn)則項目時，既要考慮財務(wù)事項，以發(fā)揮內(nèi)部審計消極防弊、積極興利的功能，又要考慮管理事項，以充分發(fā)揮現(xiàn)代內(nèi)部審計積極興利和價值增值的功能。關(guān)注財務(wù)事項主要是加強內(nèi)部審計人員對舞弊預(yù)防與審查的責(zé)任。

　　（2）信息化對內(nèi)部審計的影響。伴隨著信息系統(tǒng)的發(fā)展，內(nèi)部審計人員的工作環(huán)境漸趨自動化，于是電子數(shù)據(jù)處理（EDP）審計人員與一般內(nèi)部審計人員的差別日益縮?。挥捎谧詣踊h(huán)境下，信息系統(tǒng)橫跨許多部門，這就使以傳統(tǒng)的垂直部門為重心的內(nèi)部審計逐漸演進為跨部門的內(nèi)部審計。

　　（3）不良社會環(huán)境給內(nèi)部審計帶來的職業(yè)風(fēng)險。就整個社會環(huán)境而言，各種欺詐、舞弊層出不窮，社會道德狀況也不容樂觀，司法界、醫(yī)學(xué)界、審計職業(yè)界違背職業(yè)道德的事件屢見不鮮。這種不良的社會環(huán)境給內(nèi)部審計界帶來了巨大的職業(yè)風(fēng)險，制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則時應(yīng)給予極大的關(guān)注。

　?。?）準(zhǔn)則應(yīng)高于我國內(nèi)部審計的現(xiàn)實水準(zhǔn)。內(nèi)部審計準(zhǔn)則旨在指導(dǎo)內(nèi)部審計實踐，因此必須高于現(xiàn)實，否則，我們要么在低水平上徘徊，要么好高騖遠(yuǎn)，不切實際。

　　2.擬定初稿。準(zhǔn)則委員會根據(jù)確定的項目，進行調(diào)查研究，起草初稿。具體操作辦法是每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目成立一個專門制定小組。各制定小組的成員構(gòu)成應(yīng)充分考慮理論與實踐相結(jié)合的原則，由高校教授、大中型企業(yè)（包括國營、民營等不同類型企業(yè)）內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)人、各地內(nèi)部審計協(xié)會負(fù)責(zé)人組成。同時也考慮了東部、中部及西部三個經(jīng)濟發(fā)展程度不同地區(qū)內(nèi)部審計的差別。在進行大量實踐調(diào)研后，各制定小組成員經(jīng)多次討論整理，形成內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿。

　　3.征求意見。中國內(nèi)部審計協(xié)會就準(zhǔn)則委員會提交的內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿廣泛征求各有關(guān)部門及各地方內(nèi)部審計協(xié)會、會員單位、科研院校等方面的意見，并且在3年內(nèi)召開了7次內(nèi)部審計準(zhǔn)則研討會，對內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿進行了認(rèn)真的研究、討論。參與會議的專家包括：中國內(nèi)部審計協(xié)會會長、副會長、秘書長及顧問；準(zhǔn)則委員會成員；審計署經(jīng)貿(mào)司、法制司、外資司、投資司的領(lǐng)導(dǎo)廈門大學(xué)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)、暨南大學(xué)、南開大學(xué)、上海財經(jīng)大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)、重慶大學(xué)、西安交通大學(xué)、鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院、北方交通大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)、北京工商大學(xué)、江西財經(jīng)大學(xué)、東北財經(jīng)大學(xué)、南京審計學(xué)院的專家學(xué)者；中國航空第二集團公司、鐵道部、首都鋼鐵公司、海洋石油總公司、石油天然氣總公司、中國通用技術(shù)（集團）控股公司、國家電力公司、廣東核電合營公司、中國農(nóng)業(yè)銀行等大中型企業(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)人以及各地內(nèi)部審計協(xié)會負(fù)責(zé)人等。他們對每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準(zhǔn)則和若干項具體準(zhǔn)則）都進行了深入、細(xì)致的分析研究，從科學(xué)性、現(xiàn)實性、前瞻性等方面對內(nèi)部審計準(zhǔn)則提出了大量修改意見。

　　4.修改定稿。準(zhǔn)則委員會充分考慮各次內(nèi)部審計準(zhǔn)則研討會所提出的意見及其他方面反饋的意見，對每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目都經(jīng)過了3～4次的修改。修改稿交中國內(nèi)部審計協(xié)會秘書處。在適當(dāng)?shù)臅r候，中國內(nèi)部審計協(xié)會召開內(nèi)部審計準(zhǔn)則定稿會，邀請多方面專家出席，對準(zhǔn)則進行最后的把關(guān)和復(fù)核，最終定稿。

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