�。斀�年來，隨著我國財政體制改革的不斷深化，社會各界對公共財政要求政府政務(wù)公開的呼聲越來越高，由此對政府績效的評價也越來越受到各方的關(guān)注和重視，開展對財政性資金績效的審計已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而在“財政一體化”的背景下，行政事業(yè)審計是財政審計的重要組成部分，行政事業(yè)單位政治地位高，具有制定政策和行政管理執(zhí)法權(quán)，其權(quán)利行使結(jié)果的好壞，對構(gòu)建和諧社會具有政治經(jīng)濟(jì)意義，因此，作為政府綜合監(jiān)督的審計機(jī)關(guān)應(yīng)該在政府績效的評價中發(fā)揮重要作用。

　　一、行政事業(yè)績效審計發(fā)展的必然性（一）民主政治進(jìn)步的迫切要求。在政治體制改革的背景下，黨的十六大給審計　　工作提出了新的任務(wù)，要求審計機(jī)關(guān)在對權(quán)力的制約和監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用。行政事業(yè)審計直接面對各權(quán)利部門，開展績效審計能夠揭示由于對權(quán)力的制約和監(jiān)督不力，而導(dǎo)致決策失誤或決策盲目，以及脫離客觀實際，大搞“政績工程”、“形象工程”，揮霍浪費(fèi)，由此帶來財政資金的低效益運(yùn)用，國家資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失等問題，因此，探索政府績效審計是我國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

　�。ǘ�）國家審計發(fā)展的必然趨勢。審計署在《2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，要“實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”，要通過效益審計“揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全”�？梢姡瑖�家審計的最高決策層已經(jīng)為國家審計的發(fā)展指明方向，在不遠(yuǎn)的將來績效審計將在國家審計中占有舉足輕重的地位。

　�。ㄈ�）財政體制改革為績效審計創(chuàng)造條件。財政體制改革為行政事業(yè)審計帶來了深刻的變革，如國庫集中收付制度、政府采購制度的推行，“收支兩條線”制度的深化，罰繳分離進(jìn)一步完善，尤其是近年來在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中加大了財政監(jiān)督、審計監(jiān)督工作，各行政單位（特別是一級預(yù)算部門）嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少，財務(wù)會計活動也日愈規(guī)范化，因此，傳統(tǒng)合規(guī)性財務(wù)審計自然減少，因此，擴(kuò)大審計職能作用范圍，向績效審計延伸，成為行政事業(yè)審計自身發(fā)展的要求；同時，上述制度在具體部門、項目中的實施是否高效，會不會由于權(quán)利利益的調(diào)整帶來新的不公平，而導(dǎo)致財政資金新的損失浪費(fèi)，也為行政事業(yè)審計帶來了嶄新的課題。

　　（四）績效審計在行政事業(yè)審計中已有堅實基礎(chǔ)。在行政事業(yè)審計領(lǐng)域，許多日常的審計工作已經(jīng)包含了績效審計的元素，首先，行政單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財政財務(wù)收支為基礎(chǔ)，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評價，它既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評價，因此，它是財務(wù)審計與績效審計的綜合；其次，專項資金審計除了關(guān)注其使用的真實、合法性外，還開始對資金的使用效果進(jìn)行評價，如近兩年我們關(guān)注政府信息化資金、科技三項經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)等等，都說明績效審計的觀念已經(jīng)開始成長；另外，在專項審計調(diào)查中也一定程度體現(xiàn)了績效審計的理念。

　　二、開展行政事業(yè)績效審計存在的問題在行政事業(yè)審計中，突出績效審計理念，率先改變績效審計項目占政府審計量比重極低的現(xiàn)狀，已經(jīng)具備客觀、主觀條件。但是，不可否認(rèn)，當(dāng)前要推動績效審計發(fā)展還有非常多的困難，應(yīng)引起審計人員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)）的高度重視。

　�。ㄒ唬�對績效審計重要性認(rèn)識不足。多年來，審計人員對財務(wù)收支審計已經(jīng)駕輕就熟，對真實性、合法合規(guī)性等審計目標(biāo)深入人心，但對績效審計的認(rèn)知還存在著局限性，有相當(dāng)一部分審計人員只是對這個名詞有一些初步印象，至于它的實際內(nèi)容是什么、具體該如何操作，還知之甚少；甚至還有相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，績效審計不符合中國的國情，在現(xiàn)有的審計任務(wù)非常繁重的情況下再去搞這種花俏的東西，似乎意義不大。

　�。ǘ�）績效審計的基礎(chǔ)比較薄弱�？冃�審計的基礎(chǔ)是要求被審計單位提供的資料數(shù)據(jù)真實完整，否則任何評價都將失去意義，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料只有真實、合法，才能真正的發(fā)揮其作用。當(dāng)前，雖然行政單位通過會計集中核算、資金集中收付、以及“收支兩條線”、罰繳分離等制度的施行，財政監(jiān)督監(jiān)管的力度已大大加強(qiáng)，但是同時也出現(xiàn)新的問題，行政單位將職能和專項資金分解到二級、三級事業(yè)單位運(yùn)作，這些下屬事業(yè)單位成為真正的財政資金使用者，審計實踐表明，這些單位往往還存在大量違法違規(guī)、弄虛作假情況，有些在一定范圍內(nèi)還很嚴(yán)重，如做假賬、“小金庫”等，這必然會影響到績效審計的順利開展。

　　（三）沒有明確適用的績效標(biāo)準(zhǔn)。在績效審計中必須有一個指導(dǎo)審計活動、衡量審計事實、評價經(jīng)濟(jì)效益的標(biāo)準(zhǔn)，這就如同財務(wù)收支審計中的會計制度、會計準(zhǔn)則，財經(jīng)法紀(jì)審計中的法律法規(guī)，績效審計標(biāo)準(zhǔn)是審計人員對實際效果進(jìn)行評價的基礎(chǔ)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計機(jī)關(guān)出具審計意見的依據(jù)。而目前，還沒有出臺權(quán)威的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，事實上要出臺這樣的標(biāo)準(zhǔn)也非常困難，因為行政事業(yè)審計與企業(yè)審計、固定資產(chǎn)投資審計等其他專業(yè)審計有著很大的區(qū)別，財政資金的使用主要是體現(xiàn)社會效益、宏觀效益，無法直接量化經(jīng)濟(jì)效益，如筆者曾調(diào)查過的某水利主管部門，每年財政部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)類專項達(dá)六七十項，金額數(shù)千萬，項目類型復(fù)雜，有組織活動的、有外出調(diào)研的、有召開各類會議的、有獎勵考評的，這些項目均不會產(chǎn)生具體產(chǎn)品或成果，有的雖然有調(diào)研報告，但其價值難以衡量，因此，在這種情況下，就造成了對績效的評價無據(jù)可依，就無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。

　�。ㄋ模�審計成果難以發(fā)揮作用。傳統(tǒng)審計主要是通過對違紀(jì)違規(guī)問題出具審計決定，要求被審計單位整改來發(fā)揮作用的。但是，行政事業(yè)單位在財政資金的使用方面績效低下問題具有一定的復(fù)雜性，存在的原因也應(yīng)該以系統(tǒng)性的眼光看待，不僅會涉及財政等其他部門的決策因素，也會涉及政府決策和地方利益等深層次矛盾，鑒于審計目前的體制原因，績效審計成果僅通過一個調(diào)查審計報告能否發(fā)揮作用，這還需要在宏觀和微觀等多個層面加以研究。

　　（五）審計人員知識結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計要求。由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員只具備財經(jīng)、審計方面的知識是不夠的，還要求了解經(jīng)濟(jì)管理、法律、工程等多方面的知識。當(dāng)然這并不是要求每一個審計人員同時具備多元化的知識結(jié)構(gòu)，只要審計機(jī)關(guān)總體知識結(jié)構(gòu)平衡就可以滿足績效審計的需要。

　　三、推進(jìn)行政事業(yè)績效審計的幾點(diǎn)想法（一）提高審計人員對績效審計的認(rèn)識，同時要提高相關(guān)的業(yè)務(wù)水平與技能。審計機(jī)關(guān)要通過各種形式強(qiáng)化認(rèn)識績效審計的重要性，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、試點(diǎn)審計等方式帶動績效審計的實施，在實踐中讓大多數(shù)審計人員逐步掌握績效審計的基本知識，重點(diǎn)提高審計人員績效審計的能力和經(jīng)驗。要樹立將績效審計融入到每個審計項目中去的工作理念，使效益審計與行政事業(yè)審計能夠進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，尤其是對部門預(yù)算執(zhí)行審計不能局限于財務(wù)核算問題，要提升到部門職能履行與財政資金效益的高度，要透過財政資金的走向和分布，了解政府工作的重點(diǎn)和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，使審計人員能夠更準(zhǔn)確地對政府工作業(yè)績形成有價值的評判。

　�。ǘ�）要探索建立績效審計的指標(biāo)評價體系。由于在財政資金的使用過程中，沒有一個評價經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的績效標(biāo)準(zhǔn)，因此，建立合理的、可操作的指標(biāo)評價體系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，這也是績效審計得以穩(wěn)步推進(jìn)的瓶頸所在。由于前述原因，該指標(biāo)評價體系的建立有著可以想象的困難，筆者認(rèn)為，這將不是一個簡單的文件可以解決，應(yīng)該是多層次的體系，有法律法規(guī)、定額標(biāo)準(zhǔn)、工作目標(biāo)和程序、預(yù)算等等組成，而且該體系應(yīng)該是動態(tài)的，是隨著政府工作重心的變化和公眾價值觀的改變而調(diào)整，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括對經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙重評價，也應(yīng)該是定性與定量的有機(jī)結(jié)合，它的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。要通過部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項審計調(diào)查等平臺促使該指標(biāo)體系的建立，并推動有關(guān)各方不斷豐富完善該體系。另外，審計也應(yīng)該在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，考慮建立績效審計的操作辦法，以規(guī)范審計實踐。

　�。ㄈ�）處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系。當(dāng)前，傳統(tǒng)的行政事業(yè)審計主要有部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項資金審計和審計調(diào)查，在這些審計中無不體現(xiàn)著績效審計的影子，如部門預(yù)算中大量安排的會議費(fèi)，對行政單位來講，工作就是開會，開會就一定得到星級賓館，有些單位會議費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)的比例已經(jīng)達(dá)到80%以上；又如有些單位在專項項目中爭資金動足腦筋，但輕視項目管理，年末突擊使用專項資金的情況比比皆是，或者將專項資金長期滯留本部門閑置的情況也時有發(fā)生；在審計調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)了如政府采購工作重視程序性工作，但是對于整個采購活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性則考慮不多的情況存在。

　　因此，審計人員處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系，是關(guān)系到績效審計能否得到順利發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)階段開展績效審計，不能脫離傳統(tǒng)的審計另起爐灶，要在績效審計實踐中，要利用已經(jīng)取得的審計經(jīng)驗，克服受舊習(xí)慣和思維的制約，將績效審計理念導(dǎo)入傳統(tǒng)審計項目中去，使績效審計更具有操作性，也更具有現(xiàn)實意義。