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薩班斯法案:由來、影響及爭論(一)

2006-06-28 15:05 來源:中國注冊會(huì)計(jì)師

  2001年12月,美國最大的能源公司——安然公司,突然申請破產(chǎn)保護(hù),此后,公司丑聞不斷,規(guī)模也“屢創(chuàng)新高”,特別是2002年6月的世界通信會(huì)計(jì)丑聞事件,“徹底打擊了(美國)投資者對(美國)資本市場的信心”(Congress report, 2002)。為了改變這一局面,美國國會(huì)和政府加速通過了《薩班斯法案》(以下簡稱SOX法案),該法案的另一個(gè)名稱是“公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)法案”。法案的第一句話就是“遵守證券法律以提高公司披露的準(zhǔn)確性和可靠性,從而保護(hù)投資者及其他目的!

  美國總統(tǒng)布什在簽署“SOX法案”的新聞發(fā)布會(huì)上稱“這是自羅斯?偨y(tǒng)以來美國商業(yè)界影響最為深遠(yuǎn)的改革法案 ”。但由于該法案剛剛通過不久,其執(zhí)行也不到兩年,現(xiàn)在就來評價(jià)該法案的成敗得失,為時(shí)尚早。但是,了解該法案的通過背景以及該法案制訂過程中的一些問題,對我們正確認(rèn)識、把握該法案,從而理性地看待我國資本市場的相關(guān)事件以及相應(yīng)的對策問題,不無裨益。

  一、法案的形成過程

  按照美國國會(huì)網(wǎng)站對SOX法案的介紹 ,該法案最初于2002年2月14日提交給國會(huì)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)(Committee on Financial Services),到7月25日國會(huì)參眾兩院最終通過,先后有6個(gè)版本,它們分別是:2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日,我們現(xiàn)在看到的是7月25日的最后版本。

  2002年2月14日提交到眾議院金融服務(wù)委員會(huì)的版本,包括13章,主要內(nèi)容集中在對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管,如:成立一個(gè)管制機(jī)構(gòu),監(jiān)督注冊會(huì)計(jì)師的運(yùn)行;對該管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行給出一些原則性的規(guī)定;禁止公司官員、董事等相關(guān)人員對審計(jì)實(shí)務(wù)施加不當(dāng)影響;加快財(cái)務(wù)披露的速度,包括對內(nèi)幕交易和關(guān)聯(lián)交易的電子披露;禁止在退休和養(yǎng)老金凍結(jié)期間(blackout periods)內(nèi)部人的交易;責(zé)成SEC修改公司信息披露的相關(guān)規(guī)定、設(shè)定最低檢查期,并在指定的日期內(nèi)提交對分析師的利益沖突、公司治理實(shí)務(wù)、執(zhí)行 (enforcement actions)、信貸評級機(jī)構(gòu)等的專項(xiàng)研究報(bào)告。與最終通過的版本相比,第一稿較溫和,不僅沒有最終定稿所包括的各項(xiàng)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任要求,而且,對會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管相對較寬松。當(dāng)然,這與該法案起草時(shí)間短有一定的關(guān)系,因?yàn)椋?001年12月2日安然申請破產(chǎn)保護(hù),第一稿正式提交的日期為2002年2月14 日,這中間還包括一個(gè)月的國會(huì)休會(huì)期(2001年12月21日至2002年1月22日)。此外,當(dāng)時(shí)世界通信等事件尚未爆發(fā),社會(huì)輿論對企業(yè)管理層的態(tài)度還沒有根本轉(zhuǎn)變 .

  從對美國國會(huì)網(wǎng)站的檢索情況看,安然公司2001年12月2日申請破產(chǎn)保護(hù),美國國會(huì)眾議院“金融服務(wù)委員會(huì)”2001年12月 12日就安然事件舉行第一次聽證會(huì),討論安然倒閉對投資者及資本市場的影響,作為專家證人出席聽證會(huì)的有SEC首席會(huì)計(jì)師、安達(dá)信的首席執(zhí)行官等4人。國會(huì)于2002年1月下旬復(fù)會(huì)后,2月4日、5日又召集兩次聽證會(huì),2月14日正式提交第一稿,自2月14日起,眾議院金融服務(wù)委員會(huì)就該法案先后進(jìn)行了多次聽證會(huì),到4月22日列入U(xiǎn)nion Calendar, Calendar  No. 247,并根據(jù)聽證情況進(jìn)行了第一次較系統(tǒng)地修訂。4月22日的第二稿與第一稿相比,篇幅增加了將近一倍 ,主要變化是對公眾監(jiān)督組織(Public Regulatory Organization, PRO)的人員組成、經(jīng)費(fèi)來源與獨(dú)立性、具體運(yùn)行等的規(guī)定更加細(xì)致,增加了要求SEC對公司高管在重新編制財(cái)務(wù)報(bào)表之前六個(gè)月銷售公司證券所得部分進(jìn)行審定并強(qiáng)迫其交出相應(yīng)利得;具體討論了對安然和安達(dá)信主要責(zé)任人的可能法律行為及其所得的處理;要求美國總審計(jì)署(GAO)對投資銀行和財(cái)務(wù)顧問在安然、環(huán)球通訊(Global Crossing)失敗事件中的作用、特別是投資銀行從事的純粹幫助企業(yè)操縱現(xiàn)金流以掩蓋其真實(shí)財(cái)務(wù)狀況的行為;要求美國律師協(xié)會(huì)(American Bar Association)對其職業(yè)行為示范規(guī)則(Model Rule of Professional Conduct)以及SEC的規(guī)則展開研究,討論相應(yīng)職業(yè)道德指南是否有效地指導(dǎo)律師行為并保護(hù)公司股東利益。

  第二稿提交后,眾議院的討論非常激烈,4月24日當(dāng)天共提交了5份正式的修改意見,涉及:部分術(shù)語(A001)、要求PRO成員中至少有一人從來沒有獲取過會(huì)計(jì)資格(A002)、責(zé)成SEC對審計(jì)公開上市公司的事務(wù)所要求其不低于一半的收入來自審計(jì)(A003)、成立一個(gè)聯(lián)邦審計(jì)局以從事證券法所要求的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)(A004)、對PRO的具體運(yùn)行進(jìn)行討論與限定(A005)。上述修正案只有前兩個(gè)獲得通過,后三個(gè)都未能通過。在經(jīng)過正式討論后,國會(huì)責(zé)成工作人員進(jìn)行修訂,從而完成了第三稿。第三稿與第二稿相比,變化不大,主要調(diào)整就是PRO成員的組成上,從原來的兩個(gè)非會(huì)計(jì)人士、三個(gè)會(huì)計(jì)人士,改為一個(gè)從未接觸過會(huì)計(jì)、兩個(gè)最近兩年未執(zhí)業(yè),其他就是一些遣詞用句上的調(diào)整。

  美國國會(huì)關(guān)于該法案的記錄表明,從4月25日提交給參議院“銀行、住房與城市事務(wù)委員會(huì)”討論,之后直到7月15日,這之間沒有關(guān)于該法案討論、修訂的記錄。但實(shí)際上,參議院同期也在進(jìn)行相應(yīng)的立法行動(dòng)。比如,參議院“銀行、住房與城市事務(wù)委員會(huì)”自2月12日至3月20日,共舉行了十次聽證會(huì),討論安然、安達(dá)信事件的原因、影響與對策。其中,2月14日的聽證會(huì)邀請了國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的秘書長、主席等就會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的表現(xiàn)形式以及美國“公認(rèn)會(huì)計(jì)原則”等問題作證。3月8日,參議員Dodd提交了有關(guān)重建投資者對會(huì)計(jì)行業(yè)信任的法案,該法案基本思路與眾議院所提交的H3673相似,但增加了有關(guān)會(huì)計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)師事務(wù)所輪換等提議。

  6月25日,參議院“銀行、住房和城市事務(wù)委員會(huì)”主席Sarbanes報(bào)告有關(guān) “公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)2002法案” ,該法案的書面文本于7月3日正式提交給參議院,7月8至15日的討論中,共收到122份補(bǔ)充或修正提案,最終于7月15日在參議院以97對0票高票通過,最終通過的提案名稱為“公司與犯罪舞弊責(zé)任2002法案”或“強(qiáng)化白領(lǐng)犯罪懲罰2002法案”,但參議院同時(shí)將該法案與眾議院提交的HR 3673進(jìn)行合并,成為7月15日的修改稿(第五稿)。

  按照相關(guān)資料的介紹,當(dāng)民主黨參議員Sarbanes早在6月18日宣布將提交一份關(guān)于“公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)法案”時(shí),參議院內(nèi)部的意見并不統(tǒng)一,共和黨資深議員Gramm不支持該提案。有評論認(rèn)為,如果不能取得Gramm的支持,估計(jì)該提案2002年內(nèi)都無法獲得通過。但6月下旬至7月上旬的一些事件,對該提案產(chǎn)生重大影響。其中,影響最大的是2002年6月25日公布的世界通信(WorldCom)38億美元假賬事件。如果說,安然、環(huán)球電訊等公司丑聞令美國社會(huì)震驚,那么,世界通信赤裸裸的假賬令美國社會(huì)憤怒。6月26日,布什總統(tǒng)承諾要推進(jìn)對世界通信事件的調(diào)查,并將相關(guān)人員“繩之以法”,7月9日,布什總統(tǒng)專程到華爾街發(fā)表演講,宣布成立由司法部副總檢察長(Deputy Attorney General)為主席的“公司舞弊懲治工作組”,加大對公司高管人員涉及舞弊問題的刑事責(zé)任。同時(shí),布什也要求國會(huì)在7月底休會(huì)前能夠提交讓其簽字生效的法案。這一切,都促成了參議院最后快速通過對S2673的審議,并將其并入HR 3673.這樣,修正后的草案篇幅又增加了一倍多,內(nèi)容也發(fā)生了較大變化,從原來的18章壓縮為10章,刪除了對有關(guān)投資銀行、律師等的討論,將S2673的內(nèi)容與第四稿的內(nèi)容進(jìn)行合并,如第8章“公司及舞弊罪的責(zé)任”(Corporate and Criminal Fraud Accountability)、第9章“嚴(yán)懲白領(lǐng)犯罪”(White-collar crime penalty enhancements)都是直接來自S2673;將原先數(shù)章討論的內(nèi)容如對審計(jì)行為的不當(dāng)影響、非法證券收入的測定與沒收、內(nèi)部人交易等并入“公司責(zé)任”(corporate responsibility)一章;正式確定監(jiān)管會(huì)計(jì)職業(yè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)名稱為“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)”(Public Company Accounting Oversight Board),并對該機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)作加以限定。本次修訂稿基本確立了SOX法案最終版本的基調(diào)。7月17日,參議院任命了由Sarbanes等9名參議員作為該項(xiàng)法案的主要評議人(conferee),負(fù)責(zé)與眾議院進(jìn)行溝通,進(jìn)行后續(xù)的修訂。

  眾議院同時(shí)也在采取相應(yīng)的行動(dòng)。7月15日,眾議員Sensenbrenner提交了一份關(guān)于強(qiáng)化公司高管層舞弊責(zé)任的議案,16 日獲得眾議院高票通過,通過的名稱為“公司舞弊責(zé)任2002法案”(Corporate Fraud Accountability Act of 2002),并同時(shí)提交參議院司法委員會(huì)(the Committee on the Judiciary)進(jìn)行討論。該法案最終也并入HR 3673,成為最終法案的第11章。

  7月17日,由參議院修改的法案被返回給眾議院。不知是出于對眾議院榮譽(yù)的維持,還是出于對自身榮譽(yù)的維護(hù),Oxley要求全體眾議員一致否決參議院的修改,并專門舉行一個(gè)會(huì)議(a conference)。當(dāng)天的辯論結(jié)果是:將法案提交會(huì)議討論,同時(shí),任命了以O(shè)xley為召集人的10位評議人。此外,眾議院還就該法案的一些具體章節(jié)(如306、904、108、109等)任命了專門的成員作為評議人,要求對這些部分給出具體的修改意見。由于美國總統(tǒng)布什多次要求國會(huì)加快立法進(jìn)程,并要求國會(huì)在8月份休會(huì)前能夠提交一份最終法案讓總統(tǒng)簽署,因此,國會(huì)參眾兩院都在盡快協(xié)調(diào)雙方之間的差距。自19日起,眾議院的相關(guān)成員與參議院的會(huì)議成員舉行會(huì)議,對相互分歧進(jìn)行辯論,并于24日完成了對法案的修改。

  7月25日,該修正稿以高票分別在參眾兩院通過 ,7月30日,美國總統(tǒng)布什簽字,SOX Act正式成為美國的一項(xiàng)法律。

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