我國政府部門目前執(zhí)行的是1998年實施的包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度在內(nèi)的預算會計制度體系。預算會計是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預算執(zhí)行為中心的各項財政資金收支活動的專業(yè)會計，其目標主要是為了滿足國家宏觀經(jīng)濟管理和預算管理的需要。毫無疑問，這套預算會計制度對于反映每期財務收支活動、加強我國公共財政資金管理，發(fā)揮了十分重要的作用。但是，不可否認，這套會計制度不同于政府會計體系，從嚴格意義上講，我國目前還沒有能夠全面反映政府經(jīng)濟資源、現(xiàn)時義務和業(yè)務活動全貌的政府會計體系。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，研究建立我國政府會計標準體系，已經(jīng)成為加強政府公共管理的重要內(nèi)容。本文擬對我國政府會計改革的相關(guān)問題作一探討。

    一、當前我國市場經(jīng)濟環(huán)境和改革開放的新形勢對政府會計改革的要求

    我國經(jīng)過20多年的改革開放，市場經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制的改革、政府收支分類科目的變化、政府績效評價制度的建設以及政府監(jiān)督的加強等，均對反映政府經(jīng)濟活動的政府會計信息提出了更高要求，從而需要與時俱進，積極推進政府會計改革。

    （一）政府職能轉(zhuǎn)換與政府會計改革

    我國的改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展歷程，實際上也是我國政府職能逐步轉(zhuǎn)換的過程。中國共產(chǎn)黨十六大明確提出我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，下一步的改革目標是完善這一市場經(jīng)濟體制。新一屆政府提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政綱領和建立透明政府、績效政府的目標。在這樣的背景下，我國政府職能的轉(zhuǎn)換正在順應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要發(fā)生變化，尤其是今年7月1日實施的《行政許可法》，明確界定了政府行政管理的邊界，從法律層次界定了政府的職責和權(quán)限，將促成我國政府職能的根本性轉(zhuǎn)換。政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)著以下基本精神：

    1.強調(diào)政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的資金，來管理國家各項事務（包括各項國有資產(chǎn)和財政性資金），向人民提供公共服務。

    2.政府應當為人民當好家，理好財，政府應當接受人民的監(jiān)督和評價，其中包括對政府國有資產(chǎn)管理、債務管理和財政性資金管理的監(jiān)督和評價。

    3.在市場力量逐步增強、法制建設逐步完善和政府職能逐步轉(zhuǎn)換的情況下，人民與政府之間需要真正建構(gòu)起委托與受托之間的關(guān)系，政府負有公共受托責任。

    4.政府的功能將逐步向服務型、管理型、績效型轉(zhuǎn)換。

    毫無疑問，實現(xiàn)上述政府職能的轉(zhuǎn)換，建立一個完善的政府信息系統(tǒng)是十分必要的，這套信息系統(tǒng)一方面有助于全面反映政府的各項活動（包括經(jīng)濟活動），評價其業(yè)績；另一方面也可以對政府形成一種有效的制約和監(jiān)督，從而解脫政府的公共受托責任。為此，目前不少地方政府已經(jīng)開始推行政府信息公開制度，國務院也正在草擬《政府信息公開條例》，信息將成為溝通政府與人民之間的重要橋梁。

    在整個政府信息系統(tǒng)中，政府會計信息是政府信息系統(tǒng)的有機組成部分，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要一環(huán)。會計信息起著非常重要的作用，政府財務報告關(guān)注整個政府的資產(chǎn)負債狀況和運營績效，可以完整反映政府的財務狀況、運營情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民群眾等利益相關(guān)者的信息需要。因此，政府職能的轉(zhuǎn)換要求政府會計標準建設和政府會計改革，而政府會計的改革又能促進政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的精神。

    （二）公共財政改革與政府會計改革

    近年來，我國財政體制發(fā)生了較大變化，部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、預算外資金納入預算管理、政府采購、績效評價等重大改革措施相繼出臺，對財政資金的管理由過去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部門預算、事中的政府采購和國庫集中支付，以及事后的監(jiān)督管理與追蹤問效轉(zhuǎn)變。各級財政部門也順應公共管理浪潮，開始循序漸進地逐步建立適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展需要的公共財政體制。公共財政的基本理念是，政府財政應當側(cè)重于向社會提供公共產(chǎn)品（包括公共服務），如社會保障、科學教育、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護、基礎設施等，以彌補市場失靈，為市場主體營造一個規(guī)范、公平、穩(wěn)定的競爭環(huán)境�！肮�共性”成為公共財政的本質(zhì)特征，政府很少或者不再提供私人產(chǎn)品。毫無疑問，政府職能的轉(zhuǎn)換和市場體系的完善已經(jīng)為公共財政體制改革創(chuàng)造了一個良好的平臺。

    在公共財政體制下，要保證財政資金使用的有效性和財政管理的公開、公正、透明，考察部門預算的合理性及其執(zhí)行效果，考察政府采購成本的公允性，對財政資金的使用實施有效的監(jiān)控等，都需要相應的政府會計信息作支撐。與此同時，政府出于向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用信息的需要（如納稅人對于政府資產(chǎn)管理的關(guān)注，國債購買者和投資者對于政府債務結(jié)構(gòu)和償債能力的關(guān)注等），出于監(jiān)控財政資金的使用和加強政府自身資產(chǎn)和負債管理的需要，也需要有相應的政府會計核算標準和財務報告制度。

    從西方較發(fā)達的市場經(jīng)濟國家來看，公共財政體制的建設，一般都有政府會計準則和政府財務報告制度、政府財務管理法規(guī)等相配套，我國也不應例外。國際貨幣基金組織（IMF）在其一份研究報告中指出，新興經(jīng)濟國家正在改革它們的公共支出管理體系，但“這些國家已經(jīng)面臨著一個持續(xù)的壓力，即需要更加完整的會計信息，這需要改革其會計體系”。而“采用權(quán)責發(fā)生制會計應當被視為廣泛的預算體系改革的有機組成部分，”“執(zhí)行以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計體系，可能是保證公共部門管理全面轉(zhuǎn)軌的惟一一條值得走的路徑。”

    （三）政府收支分類科目的變化與政府會計改革

    在政府會計體系中，政府財務報告將全面反映政府的財務狀況、營運績效和現(xiàn)金流量，但是反映財政預算收支的信息仍將是其中的一項重要內(nèi)容。基于此，我國正在積極推進政府收支分類改革，改革的目的是提高預算透明度，強化財政監(jiān)督，完善公共財政框架。

    新的政府收支分類改革，將有助于建立起我國財政信息管理系統(tǒng)，但其基礎數(shù)據(jù)將主要來自于預算會計和政府會計系統(tǒng)，因此，政府收支分類改革將對政府會計的核算內(nèi)容、科目的設置等產(chǎn)生深遠影響，而改革現(xiàn)行的預算會計制度勢在必行，否則，政府收支分類改革將缺乏微觀基礎。

    （四）政府績效評價制度建設與政府會計改革

    隨著我國新一屆政府開始推行問責制和公共財政體制要求對財政資金的使用進行追蹤問效，我國財政部門以及其他有關(guān)部門都在逐步建立起政府的績效評價體系，以對政府部門及官員進行有效的制約和監(jiān)督。

    在政府績效評價體系的建設過程中，政府績效評價標準的設計固然重要，但是為政府績效評價提供數(shù)據(jù)的政府會計信息和其他有關(guān)信息則更加重要。從這個角度講，要建立起科學、合理的政府績效評價體系，離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的信息。比如，如果要評價財政項目的有效性，就必須依賴于政府會計提供有關(guān)項目成本的信息和由項目所形成資產(chǎn)的信息；如果要評價某一政府或者部門的工作業(yè)績和可持續(xù)發(fā)展能力，就需要依賴于政府財務報告中所包括的營運績效表和資產(chǎn)負債表所提供的有關(guān)收入、費用、資產(chǎn)、負債信息等。

    （五）政府審計和社會監(jiān)督的加強與政府會計改革

    隨著我國財政收支規(guī)模日益擴大，政府經(jīng)濟實力逐步增強，如何加強對財政收支活動、政府經(jīng)濟活動和國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查已經(jīng)成為一個新的課題。在這種情況下，政府審計的地位和重要性日益突出，每一年度由國家審計署發(fā)布的政府審計報告，已經(jīng)成為社會各界關(guān)注的焦點。政府審計對于維護政府經(jīng)濟秩序、反腐倡廉、提高財政資金的使用效果和公共管理效率發(fā)揮了重要的作用。

    目前，我國政府審計仍然主要停留在財務收支審計的層面上，但據(jù)國家審計署有關(guān)研究表明，未來政府審計將逐步向財務審計和績效審計兼顧的方向發(fā)展。在這種情況下，現(xiàn)行預算會計制度側(cè)重于財務收支的核算，而忽視運營績效和資產(chǎn)負債管理的核算，已經(jīng)難以適應政府審計發(fā)展的需要。因為會計標準是政府審計執(zhí)業(yè)的重要標準，如果會計標準滯后或者不適應形勢發(fā)展的需要，那么勢必會影響審計的標準和質(zhì)量，也會影響政府審計職能的發(fā)揮和外部監(jiān)督的效用，從而不利于整個政府運行系統(tǒng)效果的發(fā)揮和效率的提高。所以，有效發(fā)揮政府審計的作用，形成一個有約束、高效率的政府，迫切需要建立我國政府會計體系。

    與此同時，人民群眾和社會輿論對于政府財務狀況、運營績效和現(xiàn)金流量信息也日益關(guān)注，希望能夠獲得更多的知情權(quán)，從而對政府無形中形成了一個強大的社會監(jiān)督網(wǎng)。政府要提高自身的透明度，解脫其公共受托責任，滿足社會監(jiān)督的需要，也必須建立起一套完整的政府會計標準和政府財務報告制度。