隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善和發(fā)展、公共財政體系的建立以及《預算法》執(zhí)行中許多問題的出現(xiàn)，使得改革現(xiàn)行《預算法》變得十分必要。筆者以美國、法國、日本三國的預算執(zhí)行與審批體制為借鑒，揚長避短，兼收并蓄，以求探討我國《預算法》改革的方向和思路。

　　一、預算的編制與審批時間

　　美國的財政年度為每年的10月1日至下一年的9月30日，而預算的編制早在前一年5月份就開始了。按照法律規(guī)定，總統(tǒng)預算草案的起草工作至少要在向國會提交前9個月，或至少在財政年度起始前18個月開始，并且總統(tǒng)要在2月份的第一個星期一以前向國會提交聯(lián)邦預算草案。在正常情況下，國會的預算提案要在4月5日前通過。

　　法國國家預算實行歷年制，每年1月1日至12月31日為一個預算年度，預算的編制則從上年4月份著手。8月份，在總理的主持下召開會議對草案進行討論；9月份，由總統(tǒng)主持召開部長會議，決定下一年的預算草案。

　　日本的財政年度為每年的4月1日至下一年的3月31日，預算的編制時間較為復雜。但是若進入新的預算年度以后，預算仍未獲得國會批準，則要編制臨時預算，提交國會審批后，方可開支。

　　我國《預算法》規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規(guī)定的時間編制預算草案；國務院應當及時下達編制下一年預算草案的指示。國務院于每年11月10日前下達編制下一年預算草案的指示；中央各部門于每年12月10日前報財政部審核；省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報財政部審核。這樣，各基層部門編制預算的時間僅一兩個月左右。目前，財政部將預算編制的時間提前到九月初，但從預算編制到表決通過也僅6個月左右的時間。由于時間太倉促，使得制定出的預算內(nèi)容粗略、不準確、不具體。同時，預算初審時間過短�！额A算法》規(guī)定，各級政府財政部門應在本級人代會議召開前一個月將本級預算草案的內(nèi)容提交人大進行初審。人大在這短短一個月時間里，既要開展預算草案的實質(zhì)性審查，又要形成審查意見；審查意見送財政部后又有一個請示、匯報、研究的過程，一個月的時間顯然不夠，這使得預算初審流于形式。另外，《預算法》未對審批程序作明確規(guī)定，對于采用綜合審批還是分項審批也未作規(guī)定。

　　對于這種狀況，建議將預算編制時間再適當延長半年至一年左右，以保證制定出的預算內(nèi)容全面、完整、客觀和具有可操作性。預算初審時間也應適當延長，并對審批程序做出較具體和便于操作的規(guī)定。

　　二、預算的編制、審批與執(zhí)行

　　美國政府中與預算直接相關(guān)的兩個機構(gòu)分別是直接隸屬總統(tǒng)的管理與預算辦公室和隸屬國會的國會預算辦公室。管理與預算辦公室直接向總統(tǒng)負責，其主要的職責是編制聯(lián)邦預算，預算的審批權(quán)則在國會手中。國會預算辦公室是附屬性機構(gòu)，它并沒有審批權(quán)，主要職責是發(fā)布國會通過的財政預算，向國會的預算委員會提供輔助性服務和評議總統(tǒng)提交給國會的預算方案。預算具體執(zhí)行由財政部負責。

　　法國由總理負責預算的編制，但由財政部具體組織實施，參與這項工作的還有預算司、國庫司和稅務總署等機構(gòu)。議會擁有審核批準國家預算的權(quán)力。預算由各級行政首腦負責執(zhí)行，但具體的執(zhí)行工作則由財政部門或財務部門負責。預算執(zhí)行的情況，由公共會計網(wǎng)按月逐級向市鎮(zhèn)、省和中央報告。平時則可通過計算機網(wǎng)絡隨時查詢各項收支數(shù)字，以了解全國各地預算資金的使用情況。

　　日本采取國會決議的形式。由于預算的編制、審議、批準都是依據(jù)有關(guān)法律（包括《憲法》、《財政法》等）而進行的，因而預算被視為有法律效力。預算由各級政府編制并提交國會，國會以決議的形式通過。在預算管理上，各級政府負責管理本級預算，中央政府主要是通過編制《地方財政計劃》來對地方財政運營進行指導。

　　通過上述比較可以看出，西方國家預算的編制、審批與執(zhí)行都分屬于不同的部門，其職責是相互分離的，這樣就更加保證了預算的嚴肅性和公正性。

　　我國預算管理體制集預算編制與預算執(zhí)行于一體，即各業(yè)務部門既負責預算的編制，又負責預算的執(zhí)行�！额A算法》這種對預算的編制、審批與執(zhí)行的規(guī)定存在著不合理之處。筆者建議，取消各業(yè)務部門的預算編制職能，將預算編制與預算執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)，并且明確規(guī)定設(shè)立專門的預算編制機構(gòu)及明確規(guī)定預算編制機構(gòu)的權(quán)利等。預算編制機構(gòu)全權(quán)負責預算編制工作，統(tǒng)一掌握預算編制政策與標準；預算執(zhí)行機構(gòu)則負責預算計劃的具體執(zhí)行。

　　三、預算資金的范圍

　　美國政府預算依預算資金范圍的不同而不同。合并預算支出，即聯(lián)邦預算總支出，既包括預算內(nèi)資金，又包括預算外資金，由聯(lián)邦基金與信托基金支出、運營與資本支出、政府所有企業(yè)交易支出等構(gòu)成。

　　法國國家預算編制的原則之一是預算要完整，即把全年各項預算收支都列入預算。預算應完整地反映全部財政活動，而不允許有預算外的財政收支。

　　日本《憲法》規(guī)定，預算主要遵循總額預算主義原則，要求將政府的全部收入和全部支出均計入預算。一方面，將全部的收支項目計入預算，不允許只計收支相抵后的差額；另一方面，將收入和支出列示到能反映實際情況的科目為止，比如在公共支出中要求列到具體項目。

　　可見，這三個國家都傾向于將所有的預算收入都納入預算體制管理的范圍之內(nèi)。

　　我國《預算法》規(guī)定，預算外資金管理辦法由國務院另行規(guī)定。由此可知，《預算法》對預算外資金沒有約束力，這使得預算外資金長期游離于政府預算之外，從而削弱了政府進行宏觀調(diào)控的能力�！额A算法》只規(guī)定了各級人代會要加強對預算外資金使用的監(jiān)督，并未賦予其收支計劃的審批權(quán)，即缺乏審批監(jiān)督�！额A算法》規(guī)定“中央政府預算由中央各部門的預算組成”，“地方各級政府預算由本級各部門的預算組成”，“各部門預算由本部門所屬單位組成”。由于《預算法》沒有把預算外收入、部門其他收入統(tǒng)一作為部門收入，因此《預算法》中所稱的部門預算并不是完全意義上的部門預算，人代會對政府的財政監(jiān)督也并不完整。

　　筆者建議，編制政府綜合預算時，除了現(xiàn)有收入項目外，還可包括行政性收費、政府性基金、社會保障基金、國有資產(chǎn)收益和變現(xiàn)收入、主管部門從所屬單位和社會團體收集的管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金、以政府名義獲得的各項捐贈收入等。這樣不僅有利于編制包含預算內(nèi)、外資金的財政綜合預算，而且有利于正確分析政府收入占整個GDP的比重，以改變過去不注重考慮非稅收收入因素而只用財政收入占整個GDP的比重來衡量企業(yè)和農(nóng)民負擔水平的片面做法，也有利于制定出合理的稅負政策，營造良好的投資環(huán)境，促使國內(nèi)企業(yè)在國際競爭中處于更加有利的地位。

　　以上只是我國《預算法》與西方國家預算編制與審批程序相比所呈現(xiàn)的主要問題。由于我國近年來對財政尤其是預算方面的改革力度較大，許多新的內(nèi)容，如政府采購制度的推行、國庫管理制度的改革等并沒有被及時反映到《預算法》中�，F(xiàn)行《預算法》若不作修改而繼續(xù)使用就顯得不合時宜，而且它存在著對有的問題規(guī)定過于籠統(tǒng)、不具體等缺陷，如對違法違紀行為的處罰措施等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，因此現(xiàn)行《預算法》需要作進一步的完善和改進。