安徽省從今年起在全省免征農(nóng)業(yè)稅，如何抓住這次免稅契機(jī)，放大政策效應(yīng)，創(chuàng)新農(nóng)村基層工作機(jī)制，改善農(nóng)村黨群、干群關(guān)系？最近安徽省有關(guān)部門帶著這個(gè)問題深入基層調(diào)查，廣泛聽取了干部群眾的意見。免征農(nóng)業(yè)稅后，創(chuàng)新農(nóng)村工作是契機(jī)與挑戰(zhàn)并存，各方面的意見也是共識與分歧同在。
一、免稅迎來定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新契機(jī)，提高對新職能的認(rèn)識和克服不作為思想是當(dāng)前加快職能轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)
長期以來，向農(nóng)民收錢是農(nóng)村基層組織和干部從事的一項(xiàng)大事務(wù)，從某種意義上講，免征農(nóng)業(yè)稅也是為干部“減負(fù)”。在各地調(diào)查中，基層干部都認(rèn)同免稅后農(nóng)村工作機(jī)制應(yīng)有一次大的創(chuàng)新，贊同對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作新職能新機(jī)制重新定位，大家認(rèn)為現(xiàn)在是正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能最好機(jī)遇期。1、經(jīng)過二十多年的改革探索，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會體制改革的基本目標(biāo)、前進(jìn)方向和主要方針已經(jīng)比較成熟；2、過去鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部面向農(nóng)民收稅收費(fèi)，處在黨群、干群矛盾的尖端，給群眾的印象不好，免稅消除了引起干群摩擦的一個(gè)重要因子，使基層組織能夠在比過去和諧的群眾基礎(chǔ)上，按照新的執(zhí)政理念履行新的工作職能；3、在農(nóng)村基層開展以實(shí)踐“三個(gè)代表”為主要內(nèi)容的先進(jìn)性教育活動，又為深化改革提供了新的動力，現(xiàn)在的確是轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能千載難逢的好時(shí)機(jī)。
汽車零件玩出來的花樣行政侵奪科學(xué)的災(zāi)難美女博客決賽進(jìn)行北京手機(jī)資費(fèi)下調(diào)但是具體到新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作職能是什么，鄉(xiāng)村干部應(yīng)該干什么，大家認(rèn)識并不統(tǒng)一。大家普遍認(rèn)同應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，但對過去長期占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)職能如何定位，意見分歧比較大。有的同志認(rèn)為，安徽農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平與發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差距，免稅后仍存在財(cái)政缺口，今后鄉(xiāng)村工作職能仍要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資為主。比較多的同志認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，轉(zhuǎn)到以培育市場主體和營造經(jīng)營環(huán)境上來，今后鄉(xiāng)村組織不應(yīng)直接出資出人辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，鄉(xiāng)村干部不應(yīng)再把主要精力用于干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動、代替企業(yè)招商引資等具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。也有部分同志主張，純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以大大弱化經(jīng)濟(jì)職能，轉(zhuǎn)而以社會管理和公共服務(wù)為主。
對履行新職能，目前基層普遍存在著思想準(zhǔn)備不足，轉(zhuǎn)變措施力度不夠和人才資金等條件缺乏的問題。例如對于如何開展公共服務(wù)，現(xiàn)在各方面模糊認(rèn)識很多，許多工作條件不具備，工作措施到位率、落實(shí)率不高。五河縣一位同志說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位大多都條條了，管理部門管得著、看不見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看得見、管不著，工作很難保障，農(nóng)民迫切需要的服務(wù)沒有多大起色。”還有同志反映，近年事業(yè)單位進(jìn)人口子扎死，人才流動機(jī)制沒建立，大中專畢業(yè)生分不下來，社會管理和公共服務(wù)人才匱乏，很多工作沒有條件開展起來。比如開展公共衛(wèi)生服務(wù)就很困難，安徽阜陽市全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院本科生只有1人。與此同時(shí)，農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村服務(wù)工作也不滿意，大多數(shù)農(nóng)戶沒有得到足夠的技術(shù)、信息、信貸、勞務(wù)輸出等服務(wù)。我們在調(diào)研中走訪了一些農(nóng)戶，農(nóng)戶反映：“現(xiàn)在政府和我們‘兩不找’，他們不找我們事，我們也不找他們事�！�
很多同志提醒，處在職能轉(zhuǎn)換時(shí)期，一些干部存在不作為的思想傾向。免稅客觀上減少了干部與群眾之間的聯(lián)系，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)從過去“收錢亂辦事”轉(zhuǎn)為“不收錢也不辦事”的苗頭。一些受訪者強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部為農(nóng)民服務(wù)缺少必要的動力機(jī)制，干部愿不愿意干成了大問題。特別是村干部，由于收錢路被堵死，又幾乎沒有轉(zhuǎn)干、升遷的可能，不作為或少作為的傾向會明顯增加。最近村級換屆，參加競選者比過去踴躍，原因之一是大家感到現(xiàn)在村干部報(bào)酬憑卡由國家發(fā)，基本收入有了保障，反而辦事的擔(dān)子比過去減輕了。
二、免稅迎來改善縣鄉(xiāng)行政關(guān)系新契機(jī)，合理分配縣鄉(xiāng)責(zé)權(quán)是改革能否成功的關(guān)鍵所在
免征農(nóng)業(yè)稅是一場大變局，影響所及不僅僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，縣級如何開展工作，直接左右著農(nóng)村基層工作的前進(jìn)軌跡。如何在縣鄉(xiāng)之間分配責(zé)權(quán)，一直是多年來農(nóng)村綜合改革需要解決的一大難題，免稅為重新拷量這一難題，提供了一次非常難得的契機(jī)。調(diào)研組現(xiàn)場觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，工作擔(dān)子確實(shí)比過去輕松許多。基層同志希望省里抓住這次契機(jī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任大、權(quán)利小、手段弱，縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱的老問題解決好。
至于如何改善縣鄉(xiāng)行政關(guān)系，意見分歧主要體現(xiàn)在如何看待這些年發(fā)生的強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)新走勢。一部分干部認(rèn)為，免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受的壓力不會減小多少，隨著國家支農(nóng)政策的加強(qiáng)，諸如基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生防疫、教育、抗御自然災(zāi)害等事務(wù)大大增多，特別是目前農(nóng)村全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會任務(wù)十分艱巨，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這部分同志對這些年將很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作單位劃歸上面管理不以為然，認(rèn)為這樣上收權(quán)力，事實(shí)上是架空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
另有一些同志認(rèn)為，對農(nóng)村工作，縣一級應(yīng)該承擔(dān)起比過去更大的責(zé)任來。1、縣直部門把大量工作推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干，事實(shí)上降低了縣級工作責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志很有意見。有的基層同志說，多年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際做的工作很多不是“份內(nèi)之事”，說白了就是“給部門打工”：代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅，代表交通部門修路，協(xié)助教育部門辦教育，協(xié)助計(jì)生部門抓計(jì)劃生育，等等。2、現(xiàn)在通訊、交通條件大大改善，信息搜集成本大大降低，縣城作為政治經(jīng)濟(jì)中心的影響半徑明顯擴(kuò)大，縣級部門電腦網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)可以掌握住縣域范圍內(nèi)納稅農(nóng)戶田畝人口、貧困農(nóng)戶和民政工作對象等到村到戶 的基本情況。從技術(shù)上講，原來有些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作環(huán)節(jié)，已完全有條件改由縣級政府部門直接行政。3、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)幾乎凡是有權(quán)的，具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務(wù)、公安、法庭、司法、交通、土地、電力等機(jī)構(gòu)，已經(jīng)由上級政府部門直接管理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)。分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)萎縮，鄉(xiāng)財(cái)縣管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是只有支的功能而沒有收的權(quán)力了。既使是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身機(jī)構(gòu)的干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有分配工作的權(quán)利，沒有調(diào)配干部出入的權(quán)利。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)形式上是政府組織，事實(shí)上已經(jīng)是派出機(jī)構(gòu)了。在這種情況下，不如順勢而做，加大縣級工作責(zé)權(quán)，把一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)上交縣級，一部分事權(quán)交給經(jīng)濟(jì)社會組織。
也有少數(shù)同志希望調(diào)整幅度更大一些，前進(jìn)得更快一些。有同志建議，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設(shè)立縣政府派出的管理服務(wù)區(qū)，管理區(qū)有五六個(gè)行政干部從事綜合協(xié)調(diào)工作即可，在管理服務(wù)區(qū)下面由縣派出二至三名行政干部從事行政村工作，同時(shí)設(shè)立類似日本農(nóng)協(xié)那樣的綜合服務(wù)組織。還有同志主張，在保留部分經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的同時(shí)，干脆撤掉大部分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安置到村級從事工作。
三、免稅迎來改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)新契機(jī)，安置好富余干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須解決的主要難題
免征農(nóng)業(yè)稅既“減稅”也“減事”，使“減機(jī)構(gòu)”條件更加成熟。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡――膨脹――再精簡――再膨脹”的循環(huán)，原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)起了“征稅機(jī)關(guān)”的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不恰當(dāng)?shù)馗善稹皡f(xié)稅員”的工作，工作任務(wù)繁重且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入利益相關(guān)，機(jī)構(gòu)沒有不膨脹的理由。正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所形容的，“過去70%以上的精力用來向群眾收錢，只是為了養(yǎng)活干部自己的嘴”�，F(xiàn)在，免稅使“征稅機(jī)關(guān)”、“協(xié)稅員”失去維系下去的理由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從收錢中徹底解脫出來，一下子使時(shí)間與人員都富余起來，這就為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供了一次難得的契機(jī)，這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)再精簡不下來實(shí)在說不過去。
實(shí)踐中再次精簡機(jī)構(gòu)有多少勝算？征求基層干部意見，大多數(shù)同志充分肯定其必要性而擔(dān)憂其可行性。即使是精簡分流壓力比較大的地方，也有同志支持進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)，一位北方人口大縣的鎮(zhèn)黨委書記堅(jiān)定相信：“徹底精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，解決‘僧還多，粥銳減’的問題，鎮(zhèn)干部61人，還可以再減少20人”。更多同志支持繼續(xù)開展撤并鄉(xiāng)村工作，繼續(xù)壓縮財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整步子邁得太小，沒有動真格的，小鄉(xiāng)小村仍有不少。也有同志支持繼續(xù)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不贊成再繼續(xù)撤并行政村，主要理由是村級債務(wù)造成各村經(jīng)濟(jì)利益差別很大，硬行“捏”在一起會帶來不良后果。但現(xiàn)在橫亙在精簡機(jī)構(gòu)面前的一座大山是富余干部出路不好解決，由此使許多同志對精簡機(jī)構(gòu)的自信心打了折扣。我們現(xiàn)場考察了壽縣一個(gè)大鎮(zhèn)，去年該鎮(zhèn)合并進(jìn)來另外半個(gè)鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)膨脹到19人，另有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部8人，一般行政干部26人，在編事業(yè)單位人員49人，超編在崗人員31人，退休人員56人，每月需支付工資達(dá)11.8萬元。調(diào)查所到之處，凡是分流人員壓力較大的市縣，對再行撤并鄉(xiāng)村普遍不持積極態(tài)度，強(qiáng)調(diào)保持穩(wěn)定，不宜再動。
四、免稅迎來改革農(nóng)村財(cái)政體制新契機(jī)，財(cái)政缺口和鄉(xiāng)村債務(wù)是能否擴(kuò)大政府公共服務(wù)的最大挑戰(zhàn)
免征農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的終結(jié)，對農(nóng)村工作最直接的影響是極大地改變了基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的來源，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)從此失去了農(nóng)業(yè)稅收入這一財(cái)源，這就為新階段在縣以下建立公共產(chǎn)品供給新機(jī)制，創(chuàng)立公共財(cái)政新體制提供了極好契機(jī)。
但長期對農(nóng)業(yè)稅收入比較依賴的地方，相當(dāng)擔(dān)心今后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能否保證基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有同志指出，免征農(nóng)業(yè)稅是一把“雙刃劍”，搞好了可以推進(jìn)農(nóng)村工作，搞不好也可能擴(kuò)大財(cái)政缺口，加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對農(nóng)村工作反而帶來一定負(fù)面影響。各地反映，近年來雖然國家加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但常有“杯水車薪”之感，縣鄉(xiāng)財(cái)政“吃飯財(cái)政”的困難局面沒有發(fā)生根本變化。有基層同志說，免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將只夠“最低層干部執(zhí)行最低工資”。同時(shí)，免稅可能加大對縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的約束，有同志說，有限政府尚未建立，有限財(cái)政已露端倪，目前情況下，基層財(cái)力已不可能再擠出更多財(cái)力支持縣鄉(xiāng)開展社會管理和公共服務(wù)。利辛縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年只有2萬元的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，只能維持最低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。阜南縣朱寨鎮(zhèn)每月只有2000多元辦公經(jīng)費(fèi)，只夠付電話費(fèi)、電費(fèi)等日常開支。
鄉(xiāng)村債務(wù)問題懸而未解，是目前農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部最頭痛的事情，免稅降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村還款能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部倍感壓力。鳳陽縣有個(gè)鎮(zhèn)負(fù)債2400多萬元，鎮(zhèn)辦公樓因欠債被法院查封，公用車不敢入公家戶頭，一入就被法院查封。利辛縣紀(jì)王場鄉(xiāng)政府因欠債收到法院72張傳票，鄉(xiāng)辦公大樓已經(jīng)被法院判給債主。阜南縣一些村干部因債務(wù)被法院傳訊、扣押，有的村委會主任當(dāng)選后，因怕吃債務(wù)官司，不愿公開擔(dān)任村長，只愿掛名“臨時(shí)代理”。類似情況不勝枚舉，債務(wù)問題雖然不是稅費(fèi)改革直接產(chǎn)物，但在部分地方已開始對公共財(cái)政體制的建立，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用構(gòu)成威脅，被債主逼急了，財(cái)政扶持資金完全有可能被挪用還債�；鶎油緩�(qiáng)烈要求省里參照困難國企有關(guān)辦法，制定有力措施支持縣鄉(xiāng)解決好鄉(xiāng)村債務(wù)問題。
五、免稅迎來改進(jìn)農(nóng)村工作方式新契機(jī)，引入民本方式、法治方式可以借重保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動
定位新職能是解決“干什么”的問題，同時(shí)還要解決“怎么干”的問題。過去農(nóng)村基層組織和干部在“壓力型”體制內(nèi)從事工作，工作方式是純管理型的，工作方法是命令式的，這種方式方法明顯不能適應(yīng)實(shí)踐“三個(gè)代表”、執(zhí)政為民和構(gòu)建和諧社會的新要求，在這幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革所打下的良好基礎(chǔ)之上，免稅進(jìn)一步給基層組織和干部“減事”，為他們乘勢改進(jìn)、完善工作方式和工作方法提供了一次極好契機(jī)。
在新形勢新任務(wù)的更高要求下，目前農(nóng)村工作方式和工作方法存在三個(gè)問題：其一，許多干部仍習(xí)慣老辦法。這些年鄉(xiāng)村干部逐步失去一些在催耕催種、征稅收費(fèi)過程中形成的硬朗手段，免稅又使基層少了使用減免農(nóng)業(yè)稅進(jìn)行調(diào)控的手段，加上群眾集體認(rèn)同感也在下降，不少鄉(xiāng)村干部都在講手段弱化了，“老辦法不行，新辦法不會，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”是最普遍的提法，話語中體現(xiàn)出一絲對過去老辦法的留戀。其二，干部素質(zhì)跟不上時(shí)代步伐。五河縣大新鎮(zhèn)一位干部說：“現(xiàn)在一方面是部分干部閑置浪費(fèi)，另一方面又有大量新工作沒人做，原因是干部能力、素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)跟不上變化。”村干部也存在年齡老化、文化水平偏低的問題。鳳陽縣對全縣70個(gè)黨建工作比較落后的村進(jìn)行調(diào)查，黨員平均年齡55歲，其中60歲以上的占黨員總數(shù)的50%，高中以上文化程度的僅占0.5%.其三，民主的辦法、法治的辦法實(shí)行起來困難重重，民主管理面臨農(nóng)村青壯年大多外出的難題，依法治村面臨政法力量不足的困難，民主與法治難以成為基層干部得心應(yīng)手的熟練“工具”。
許多同志建議，改進(jìn)農(nóng)村工作方式方法，需要做大量長期耐心細(xì)致的思想政治工作，需要加強(qiáng)干部培訓(xùn)工作，需要像加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)那樣加強(qiáng)法治機(jī)關(guān)法治隊(duì)伍建設(shè)。目前正在進(jìn)行的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動提供了一個(gè)很好的平臺。第二、三階段“先教”活動應(yīng)把改進(jìn)農(nóng)村工作方式方法，列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村黨員主題實(shí)踐活動的重要內(nèi)容，以此提高農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力，提高基層干部一心為公、一心為民的意識，進(jìn)一步完善民主管理制度，切實(shí)落實(shí)依法治國基本方略。
目前正在進(jìn)行的縣級機(jī)關(guān)“先教”活動，應(yīng)當(dāng)把改進(jìn)縣對鄉(xiāng)的工作方式、管理方式作為重要內(nèi)容。基層工作方式方法大多來源于上面。有上行下效的因素，也有上面“加壓”的因素。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，現(xiàn)在計(jì)劃生育、綜合治理、黨建等各種考核評比越來越繁多。尤其應(yīng)付計(jì)劃生育一項(xiàng)檢查，鄉(xiāng)村干部平均一年就要花去4到6個(gè)月時(shí)間。部分縣市仍在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施打分考核辦法，考核事項(xiàng)越分越細(xì)，考核表越來越多，沖淡了對重點(diǎn)工作的考評。五河縣一位鎮(zhèn)黨委書記說：“很多檢查、考核要求購置車輛、制度上墻、有軟件資料、經(jīng)常開會部署等，哪一點(diǎn)做不到就要扣分，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)橹徊盍泓c(diǎn)零幾分而被一票否決，基層戲稱為‘?dāng)?shù)字化管理’。每項(xiàng)檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)都得有財(cái)力作保證，加重了鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)。” 基層很多同志呼吁縣以上機(jī)關(guān)要帶頭改進(jìn)工作方式和方法，為基層“松梆”、“減壓”。
