理論界對稅收職能的論述，雖然觀點不盡一致，但不管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過稅收征管來實現(xiàn)。征管工作的質量，對實現(xiàn)稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài)，基本前提是有效的征收、規(guī)范的管理、嚴格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規(guī)范化、科學化。

　　一目前我國的稅收征管和稅制建設還存在諸多問題，嚴重影響和制約著稅收職能作用的發(fā)揮。

　　（一）單純追求收入目標，稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經濟增長、加強征管等因素外，維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。1993年全國范圍“爭基數(shù)”，全國工商稅收收入比上年增長38.1％，其中有個?。ㄗ灾螀^(qū)）增幅在50％以上。1994年“保基數(shù)”，全國工商稅收收入又比上年增長26.5％。此后幾年工商稅收收入計劃任務數(shù)一增再增，稅收收入形勢一年比一年嚴峻。為了完成任務，各級政府和財稅部門繼續(xù)采取“超常措施”，“寅吃卯糧”、“無稅空轉”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。南方某市1998年國稅系統(tǒng)擔保貸款繳稅和私人墊稅近400萬元，占全市增值稅、消費稅兩稅收入的1.87％。

　　任務高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見的。其一，剛性的任務標準弱化了剛性的稅收執(zhí)法，看似力度很大，實質上是對法律尊嚴的自我踐踏。其二，大面積的超常征收，人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模，掩蓋了稅制的運行質量和真實的稅收負擔程度，為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉，導致國家預決算失真，虛假的收入信息帶來錯誤的支出安排。其三，組織收入工作的秩序和程序被打亂，一些地區(qū)陷入“一季度緩，二季度慢，三季度緊，四季度拼”的惡性循環(huán)。稅收入庫不是逐月按計劃完成進度，而是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰，其他月份走入低谷，呈現(xiàn)出不規(guī)則的“M”曲線，不利于財政資金的合理調度，也不利于宏觀調控政策的落實。更為嚴重的是，身為執(zhí)法者的稅務機關借助納稅人預繳稅款確保收入進度，正常的征納關系演變成一種互利互惠的協(xié)作關系，執(zhí)法職能受到嚴重削弱。

　　（二）一些稅種先天不足，稅收對經濟調節(jié)乏力

　　稅收的調節(jié)職能主要通過稅種的設置、稅率的設計來實現(xiàn)。我國政府在稅收立法時，十分重視稅收的調節(jié)作用，一些稅種的設置，首先考慮的是它的調節(jié)職能，其次才是收入職能。比如，消費稅開征的本意是抑制超前消費和高消費，并通過抑制消費來抑制生產，稅種設置“寓禁于征”的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設置目的是抑制房地產開發(fā)過熱，抑制炒買炒賣房地產牟取暴利行為。固定資產投資方向調節(jié)稅的稅種設置目的，是限制固定資產投資規(guī)模，引導投資方向。

　　稅種設置、稅率設計的目的，最終要通過征收管理來實現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題，使一些稅種的設置初衷大打折扣?，F(xiàn)行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失，該稅種的調節(jié)作用無法發(fā)揮，與政策設計的初衷大相徑庭。而且，從中央到地方，對煙酒稅收的依賴程度越來越大，實際工作中采取了一些積極扶持政策，完全偏離了限制消費和生產的初衷。

　　稅收調節(jié)乏力，還表現(xiàn)為經濟的周期性波動中稅收作用滯后于調控的需要。換句話說，某些稅種的設置是為了限制某種傾向，但由于經濟形勢的變化，經濟生活中出現(xiàn)的是截然相反的傾向，使得稅收調控無的放矢。比如，在當前投資和消費拉動作用不明顯、市場低迷、物價走低、需要鼓勵投資和消費的情況下，稅收卻在限制投資和消費。在房地產市場不景氣、急需啟動住房消費的形勢下，稅收還在“抑制房地產開發(fā)過熱”。

　?。ㄈ┴攧蘸怂闾摷?，稅收監(jiān)督不到位

　　1.偷稅逃稅普遍化、社會化，稅收差額嚴重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標。據(jù)調查，我國的稅收差額大體在30％－40％。當前的突出問題是，一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票，違法數(shù)額巨大，觸目驚心。在少數(shù)地區(qū)，稅收違法已經成為地方政府組織和引導下的統(tǒng)一行動。

　　2.財務核算成果人為控制，經營指標虛假。受各種利益因素影響，許多企業(yè)建有兩套或三套賬目，在上報經營成果或計算稅金時，往往使用虛假賬目，形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設立兩套賬目的單位，在財務核算上也摻雜許多虛假成分，看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經過處理的問題。虛假的財務核算不僅導致稅收流失，還造成國民經濟統(tǒng)計指標的失真。

　　3.某些企業(yè)腐敗嚴重，侵蝕稅基。企業(yè)負責人的腐敗和政府官員的腐敗一樣，屢禁不止，局部地區(qū)愈演愈烈，已經成為社會毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣，反映在財務上，毫無例外都是化公為私，侵吞國家資財，侵蝕稅基。

　　稅收某些職能的弱化，并不是一個孤立的社會現(xiàn)象，而是涉及到一些體制的弊端，有著復雜的原因。

　?。ㄒ唬┧枷朐颉獓窦{稅意識淡薄

　　幾千年的舊稅收制度，是剝削階級榨取人民血汗的工具，在人們傳統(tǒng)的思想上對稅收有一種抵制心理。新中國成立后，這種思想意識并沒有隨著國家和稅收性質的改變而消除。我國沒有經歷資本主義商品經濟的發(fā)展階段，社會生產力水平比較低，稅收意識的發(fā)育先天不足。改革開放以來形成的個體經營工商業(yè)戶階層，法盲、文盲比重較大，整體素質較低。納稅人稅收意識和法制觀念淡薄，是導致稅收大量流失的直接原因。

　?。ǘ┥鐣颉麄€社會的執(zhí)法狀況欠佳

　　為適應市場經濟發(fā)展的需要，我國相繼出臺了大量法律法規(guī)，長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題一直嚴重困擾各級政府和執(zhí)法部門。在這樣一個社會大環(huán)境下，稅收執(zhí)法始終處在各種矛盾的焦點上，行政干預、人情干預、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴重制約著嚴格執(zhí)法。

　　1.稅收保全和強制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉軌后，出于自身利益的考慮，往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風險，實行貸款抵押，企業(yè)資產大部分甚至全部抵押給銀行，稅務機關扣押、查封企業(yè)財產，有時沒有標的物。

　　2.法人案件處理難。一般說來，對納稅人個人的稅務違章案件比較容易處理，而對法人涉稅案件的處理往往會遇到來自地方的行政干預和社會的壓力。企業(yè)的稅收問題被查實后，政府一般要予以庇護，稅務機關一般也要作出讓步。一些地方企業(yè)普遍困難，稅務機關在案件處理上，不得不考慮社會穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題，因而手下留情甚至不了了之。

　　3.涉稅違法案件處罰難。稅收執(zhí)法專業(yè)性較強，司法立案需要重新取證，一些涉稅違法案件查處遲緩，久拖不決，處罰不及時、定案不準確、執(zhí)法不到位的問題比較突出。許多稅案重刑輕判，輕刑免判，置嚴格執(zhí)法的稅務機關于尷尬境地。稅收執(zhí)法中的一系列問題，很大程度上抵消了稅收法制的剛性和震懾力，客觀上助長了一些企業(yè)和個人的投機意識和僥幸心理。

　?。ㄈ┓ㄖ圃颉愂樟⒎笥诟母镞M程

　　1.大部分稅種沒有通過人大立法，而是以條例形式發(fā)布，法規(guī)層次低，而且具體條款頻繁修改，缺乏應有的權威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認定納稅人犯罪的依據(jù)，客觀上存在稅務機關和司法機關執(zhí)法上的雙重標準。

　　2.稅收程序法律依據(jù)不足，現(xiàn)行《中華人民共和國稅收征收管理法》，對稅收程序的規(guī)定過于簡單、原則，可操作性差。只重視對納稅人和稅務機關的監(jiān)督，忽視對相關部門的制約，尤其是對有關部門配合和支持稅收工作的具體義務和不履行這些義務所應當承擔的法律責任沒有明確規(guī)定，造成實際工作中稅務機關孤軍奮戰(zhàn)，孤掌難鳴。

　　3.沒有建立獨立的稅務司法體系，稅務機關的職責和權力脫節(jié)。

　?。ㄋ模﹥炔繖C制原因——稅收征管機制落后

　　1.機構設置條塊分割，重疊交叉，成本過高，效能低下。按企業(yè)級次和經濟類型實行稅收管轄，已不適應經濟發(fā)展需要。一方面，各種經濟成分的重新組合，各種所有制形式的頻繁變動，各行業(yè)的相互交融，使得企業(yè)的經濟性質、經營方式、隸屬關系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上，最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面，隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡、改變職能，原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列，直屬機構失去存在必要，城市稅務直屬分局和區(qū)局并存，給稅收成本的控制、機構精簡、管理效能的提高帶來一定負效應，也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便；征收分局與稽查分局在任務承擔與職能行使上相脫離；交叉管理，稅負不公，爭搶稅源，漏征漏管嚴重。

　　2.征管查各環(huán)節(jié)職責不清，力量配備不當，片面強調集中征收和重點稽查，納稅管理薄弱。

　?。ㄎ澹┬姓颉愂沼媱澟c經濟稅源相脫節(jié)

　　傳統(tǒng)的稅收計劃指標的確定，使用的是基數(shù)法，這一方法比較簡便，在收入任務相對寬松時容易被接受和執(zhí)行。由于各地經濟發(fā)展水平和經濟結構不同，基數(shù)法的缺陷日益明顯。最近幾年，國家稅務總局開始試用系數(shù)法，即參照經濟增長速度和稅收與經濟的相關關系，核定當年稅收任務。隨著收入任務的一再加碼，基數(shù)法和系數(shù)法實際上被“追加法”取代，稅收計劃的確定越來越脫離經濟稅源實際，超越了稅源的承受能力。此時的稅收計劃管理已形同虛設。

　　強化稅收職能，必須優(yōu)化稅收管理。優(yōu)化稅收管理，必須遵循經濟規(guī)律，建立法制化的管理機制。

　　（一）更新稅收觀念，樹立市場經濟稅收思想

　　與市場經濟條件下的治稅思想相對照，傳統(tǒng)的稅收管理觀念迫切需要更新。

　　1.以支定收觀念。經濟和稅收的關系是源和水、本和未的關系，在稅制穩(wěn)定的情況下，正常的稅收增長應該也必須以經濟增長為前提。一定時期內，稅收的增長幅度可以高于經濟的增長幅度，但二者必須保持穩(wěn)定的相關關系。因此，必須樹立以收定支的觀念，走從經濟到稅收的良性發(fā)展之路。

　　2.政府管稅觀念。從某種意義上說，政府管稅不失為強化稅收管理的有效途徑。問題是，一些時候，政府介人稅收具體事務，并不完全依據(jù)稅法辦事，而是摻雜政府意志，充任的往往是調節(jié)人的角色。而且，政府直接干預稅務機關權限內的稅收事宜，助長了納稅人“有事找政府”的投機心理和稅務機關對政府的依賴心理。更重要的是，在征納主體間介入一個調節(jié)人，使正常的執(zhí)法程序發(fā)生扭曲，客觀上降低了執(zhí)法者的威信，影響了執(zhí)法者的形象和執(zhí)法質量。因此，有必要重新審視政府管稅，變政府調節(jié)和干預具體事務為政府宏觀管理和監(jiān)督稅收執(zhí)法，讓執(zhí)法主體“復位”。

　　3.局部調控觀念。稅收作為重要的經濟杠桿，對宏觀經濟和微觀經濟具有調節(jié)作用。理想化的稅收調節(jié)應當以全國范圍執(zhí)法的一致性為前提，各自為政的調節(jié)只能削弱稅收的職能。一些地方政府片面理解稅收的調控作用，希望通過稅收政策的“具體化”，促進當?shù)亟洕陌l(fā)展。這種局部調控觀念對依法治稅的負面影響極大。

　?。ǘ┮?guī)范政府行為，推進依法治稅

　　政府行為和人情干擾，是阻礙稅收職能發(fā)揮的兩大難題，解決的根本出路，在于堅定不移地推進依法治稅。

　　1.加快稅收立法步伐。盡快出臺稅收基本法，規(guī)定各級政府和有關部門在稅收上“應當作為”和“不應當作為”條款，明確集體行政違法責任和個人行政違法責任，直接行政違法責任和間接行政違法責任，性質嚴重的要承擔集體刑事違法責任和個人刑事違法責任，明確不同責任的不同追究方式和法定程序。進一步修訂和完善現(xiàn)有稅收法律法規(guī)，盡早通過人大立法，增強其剛性和權威性。

　　2.加快稅收司法保衛(wèi)體系建設，單獨設立稅務警察和稅務法庭，使稅收執(zhí)法有堅強的后盾。要完善稅收司法方面的程序法，使涉稅刑事案件在司法程序上有法可依。

　　3.加快“費改稅”步伐，規(guī)范政府收支行為。以規(guī)范化、法制化的收支形式和渠道取代不規(guī)范、隨心所欲的收支形式和渠道，增強各級財政尤其是中央財政的宏觀調控能力。

　?。ㄈ┙⒖茖W的稅收指標考核體系

　　從理論上說，一定時期的稅收總量是一個定數(shù)。稅收征管工作的目標，是盡可能接近和達到這個定數(shù)。稅收計劃的確定和考核，方式可以多種多樣，最終總要依據(jù)這個定數(shù)?？茖W的稅收指標考核體系應當注重方法和程序的選擇，注重操作和執(zhí)行的規(guī)范性。鑒于基數(shù)法、系數(shù)法的不足，有必要對稅收指標核定方法進行改革和完善，用綜合分析法取而代之。所謂綜合分析法，是指在準確確定上年實收數(shù)的基礎上，根據(jù)經濟發(fā)展速度、稅收彈性系數(shù)確定當年稅收增量，綜合考慮重點稅源變化趨勢和政策性增減收因素的影響，盡量使收入指標接近稅源實際的一種方法。該方法的關鍵，是核準上年實收數(shù)和把握當年經濟稅源變化趨勢。這里的“上年實收數(shù)”，是實際入庫數(shù)剔除所有非正常因素增收（如虛收、空轉、重大案件、非常規(guī)性重大措施、收繳跨年度欠稅）。重點稅源變化趨勢的預測分析，必須建立在客觀深入的稅源調查的基礎上，堅持實事求是。稅收指標的確定，要自下而上提出建議計劃，自上而下下達執(zhí)行計劃，做到積極可靠。稅收指標要列為國家預算的重要指標，經全國人大確認，隨預算下達，作為指導性計劃執(zhí)行，非特殊原因不得增減。確須在執(zhí)行過程中調整，應由人大通過。