費與稅的比較分析及改革思路

　　稅與費作為兩個不同的分配范疇，在經(jīng)濟領域發(fā)揮著各自的功能，但由于多種因素的相互影響，我國的收費已成為概念模糊，界限不清的混合體，表現(xiàn)在收費的主體、收費的項目以及收費的標準上隨意性較大，各種各樣的亂收費五花八門，失去了收費應有的作用。出現(xiàn)了“稅硬稅軟，以費擠稅”的現(xiàn)象。嚴重擾亂了國民收入的分配秩序，正確認識稅與費的差異，積極推進稅費改革，對規(guī)范政府收支、促進企業(yè)進步和農村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　一、費與稅的比較分析

　　稅收是國家為了實現(xiàn)職能，憑借政治權利，通過法律秩序，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段。收費是指行政事業(yè)單位提供公共產品、服務或賦予某種權利而向直接受益者收取的費用。稅與費是兩個不同的分配范疇，既有共性也有差異。 

　?。ㄒ唬┵M與稅的共同點

　　稅收與收費作為分配范疇都是國家政府取得收入的重要手段，兩者的主體均為政府及其授權單位，是政府參與社會產品分配的一種方式。兩者都以國家形式社會管理只能為前提，都是國家調節(jié)經(jīng)濟的一種手段。世界上許多國家都用稅收與收費來調節(jié)分配。1985年-1995年間，歐盟15個成員國收費人占GDP比重，除西班牙、愛爾蘭、、英國外的12個國家都是增加的，其中奧地利1995年增加到5%。我國的收費收入占GDP的比重，根據(jù)官方的估算，約為6%-10%左右，也有人認為這一比重達到14%。稅收占GDP的比重，稅負高的國家占到35%左右，如1996年，瑞典37.17%，法國38.83%，意大利40.67%，荷蘭42.6%。中等稅負國家一般為20%左右，如1996年泰國16.91%，韓國18.26%，馬來西亞20%。我國稅收收入占GDP的比重相對較低，1996年為10.8%，1997年為11.01%）

　?。ǘ┵M與稅的區(qū)別

　　1、兩者的性質不一樣。收費一般具有補償性，稅收具有無償性。稅收一般是國家不付任何報酬而取得的，國家征稅之后，也不將稅款直接歸還給原納稅人；而收費一般來說具有有償性，一方面指政府的收費行為與提供熱頂?shù)姆障鄬?，即國家收費后，應該向付費人提供公共產品、公共勞務或者提供某中權利，另一方面指國家收費后，應該將費的收入用于原付費人或某一特定的付費群體，在使用對象上有明顯的限制。

　　2、兩者的使用范圍不一樣，收費具有局限性，稅收具有普遍性。收費具有直接受益的特點，其范圍具有較大的局限性，收費的對象往往與特定人群或單位有關，即享用政府提供的公共產品、服務或使用政府賦予某種權利的單位或個人應該向政府交納一定的費用，費用的多少與其獲得公共產品服務或使用某種權利的種類及數(shù)量具有對應關系。政府收費的目的是用來彌補提供公共產品、服務或賦予的某中權利的單位和個人就不需要向政府交納該項費用。稅收是按照法定的、統(tǒng)一的標準和程序普遍征收的，反是負有納稅收入，具有較強的普遍性。在適用范圍上稅收要比收費大得多。 

　　3、兩者的用途不一樣。收費的使用具有明顯的對應性，而稅收的用途具有明顯的廣泛性。收費是就特定對象為滿足特定需要而收取的，基本上具有對等補償性質，即收入與支出是直接對應的。收費的用途是用語彌補所提供的公共產品、服務或賦予某中權利的成本，如航道養(yǎng)護費主要向過往船只收取，同時這比費用又主要用于航道養(yǎng)護支出。而稅收則不同，政府在安排稅收支出時，一般不受稅款來源的影響，面向全體居民受益或關系國計民生的公共事業(yè)，用途比較廣泛。

　　通過費與稅的比較。我們可以看出，稅收是國家財政收入的主要來源，是實現(xiàn)國家職能、貫徹國家政策、調控經(jīng)濟的重要手段。收費只是國家財政收入的一種補充，在國家財政收入中占輔助地位。世界上絕大多數(shù)國家的財政收入90%來自于稅收，收費收入只占財政收入很小一部分，根據(jù)美國國會預算辦公室吉姆.考利的介紹，美國的財政收入中90%來自稅收，7.1%為補償性收費，2.8%為政府提供某種服務而向企業(yè)收取的費用。但是，稅收和收費都是政府收入的必要形式，不能片面地肯定一個或否定另一個。收費作為一種分配范疇，在某些領域仍然發(fā)揮調節(jié)作用?！百M改稅”并不是全盤否定收費，更不是把所有的收費改為征稅或取消收費。據(jù)意大利TORINO大學教授喬吉爾.布拉希說。歐洲越來越多的國家通過收費來增加收入來源，收費收入占GDP的比重在逐年上升。我國在80年代初期，全國只有為數(shù)很少的收費收入，主要有養(yǎng)路費，育林費和中小學學雜費等，年收費額約為100億左右，只占當時預算內收入的10%左右。但是隨著社會經(jīng)濟各種情況的變化，一些地方和部門擅自擴大收費范圍，胡亂收費。有關部門統(tǒng)計，截至1997年底，全國性的中央部門和行政事業(yè)性收費項目有344個，全國各類部門基金有421項。其中經(jīng)國務院、財政部批準的基金僅46項，其余均為省級政府和中央各有關部門自行設立的。2）省級以下的收費項目更是難以計算，遠遠超過了我國現(xiàn)行稅種的數(shù)量，稅費的地位發(fā)生了嚴重變化。以1995年為例，當年稅收收入6038億元，占GDP的10.33%，而各項政府收費約為8706億元（預算內502億元，社會保險費收入2231億元，預算外3843億元，制度外約2000億元）占GDP的14.89%，政府收費約相當于稅收的1.44倍。3）出現(xiàn)了稅小費大，主輔移位的現(xiàn)象。收費的膨脹，嚴重蠶食稅基，分散了國家的財力，削弱了國家宏觀調控的能力，影響資源的合理配置，加重了企業(yè)和個人的負擔，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。很顯然如此混亂的收費局面，已完全不能適應建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，實行一系列取消亂收費，正本清源，分流歸位的稅費改革十分必要。

　　二、稅費改革的基本思路

　　現(xiàn)實生活中，凡涉及既得利益的改革舉措，都會遇到相當大的阻力。稅費改革是一項復雜的系統(tǒng)，涉及到各方面利益的調整和重組，切不能操之過急，我們要以積極穩(wěn)妥的精神，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的導向，在對現(xiàn)有收費進行清理整頓的基礎上，理順分配關系及相關的社會經(jīng)濟關系，建立適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的，以稅收為主、收費為輔的收入分配體系，從而大大提高政府資金分配與運行的規(guī)范性、合理性個資金使用效益，從根本上減輕企事業(yè)單位和人民群眾的負擔，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

　?。ㄒ唬┘哟笄謇砹Χ?，繼續(xù)全面整頓各項不合理收費

1998年以來，在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導和部署下，從上到下進行了收費整頓，取得了初步成效。但由于收費規(guī)模大，項目多，涉及部門廣，不合理收費現(xiàn)象依然存在，為此，我們要全面清理整頓涉及企業(yè)的各項收費，落實各項收費的減免政策，為國有企業(yè)三年解困創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境；堅決制定向外商投資企業(yè)的各種亂收費，降低收費標準，控制房地產價格不合理上漲；要清理整頓涉及汽車的各種收費，減輕車主負擔，啟動涉農收費的清理整頓力度，切實減輕農民的負擔，增加農民的有效需求，加快農村經(jīng)濟的發(fā)展。

　?。ǘ┙⒔∪召M的法律、法規(guī)制度和監(jiān)督體系

社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法律制度是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本。我國的收費秩序很混亂，費稅格局嚴重失調，與缺乏法律制約有著很大的關系。為此，我國要在充分調查論證的基礎上，盡快頒布《政府基金和收費法》，以法律和法規(guī)的形式，規(guī)范各種收費的立項審批、收支管理、監(jiān)督檢查和違紀處罰。對現(xiàn)有的收費、基金區(qū)別不同類別和不同情況，采取“一清、而轉、三改、四留”的辦法進行改革，以實現(xiàn)稅費改革的分流歸位?！耙磺濉笔侵冈谌媲謇碚D的基礎上，取消不合理收費項目?！岸D”是指將一些不再體現(xiàn)政府職能、可以通過市場形成的收費，轉為經(jīng)營性收費?！叭摹笔侵笇⒁徊糠煮w現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費改為征收相應的稅收?！八牧簟笔侵笇ι贁?shù)確需保留的規(guī)費，繼續(xù)予以保留，實現(xiàn)規(guī)范化的財政管理。

　?。ㄈ┻M一步完善稅收制度，重構稅費制度

　　1、開征社會保障稅，建立社會保險基金。

　　面對人口老齡化的現(xiàn)實，世界各國都在進行社會保障制度的改革，但歸結起來籌集社會保險費的方式一般有兩種：第一種是由社會保險機構根據(jù)各個社會保險項目單獨確定保險費率，分別征收、經(jīng)費來源獨立、?？顚Ｓ谩＿@種方式的缺點是互助性差、支付風險大。第二種是將若干社會保險項目的費率合并，開征社會保障稅。這種方式利用了征收個人所的稅的程序，有利于降低征收成本，保證收入及時入庫。據(jù)國際貨幣基金組織不完全統(tǒng)計，目前開征社會保障稅的國家有80多個，在法國、西班牙、巴西等國已成為第一號稅種。我國社會保障采用統(tǒng)籌繳費的方式，屬于地方規(guī)費范疇，缺乏應有的法律依據(jù)。通過開征社會保障稅，為籌措社會保障基金提供穩(wěn)定、可靠的資金來源、防止社會保障支付風險。 

　　2、加強環(huán)境保護，開征環(huán)境保護稅

　　環(huán)境保護是人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。世界銀行專家早在1991年出版的《世界稅制改革的經(jīng)驗》一書中就建議發(fā)展總國家“針對環(huán)境的破壞征收環(huán)境稅”。我國現(xiàn)行稅制改革和收費制度中，在稅收的優(yōu)惠和征收排污費等方面，也體現(xiàn)了保護環(huán)境的改革精神。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這些政策規(guī)定在保護環(huán)境方面所發(fā)揮的作用是遠遠不夠的?，F(xiàn)行稅制中缺少以保護環(huán)境為目的，針對污染環(huán)境的行為或產品課稅的專門稅種。稅收對環(huán)境保護的作用主要依賴于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施。這樣既限制了稅收對環(huán)境污染的調控力度，也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收來源。因此必須重新審視各種環(huán)保收費，開征環(huán)境保護稅，合理設置環(huán)境保護的稅收和收費體系。

　　3、重新調整農業(yè)稅制，降低農民負擔

　　多年來，我國的農業(yè)稅制始終遵循稅負從輕的原則，實行穩(wěn)定負擔的稅收政策，農業(yè)稅的平均負擔率逐年下降，原規(guī)定稅率15.5%，實際平均稅負不足3%。但一些地方為了滿足政府日益增大的財力需要，既向農民征稅，又向農民征費。除了農業(yè)稅、農業(yè)稅附加、農村特產稅外、地方的噶中統(tǒng)籌、提留、集資項目繁多，農民不堪重負，嚴重挫傷了農民的生產積極性。農業(yè)稅制的改革應借鑒歷史上的“一條鞭法”和“攤丁入畝”的經(jīng)驗，將農村現(xiàn)行的按常年產量課征的古老農業(yè)稅制改為按銷售農產品收入的課征制，將農村的各種附加、基金以及“三提五統(tǒng)”并入該稅種，在不增加農民總體負擔的基礎上，重新設計稅率，使包括農業(yè)在內的各產業(yè)均實行統(tǒng)一的銷售稅制，杜絕涉及農民的亂收費現(xiàn)象。

　　4、增加資源稅稅目，提高資源稅稅率

　　現(xiàn)行資源稅主要對礦產品征收，征稅范圍不寬，而涉及資源方面的收費項目卻十分繁雜。包括：礦產資源補償、水資源費、漁業(yè)資源增值保護費、村業(yè)保護管理費、村地保護費，無線電譜資源占用費等與資源開發(fā)和保護相關的收費項目。應擴大資源稅的征收范圍、增加資源稅目，把這些收費列入資源稅統(tǒng)一征收，促進國家資源合理有效地開發(fā)和利用。 

　　三、稅費改革的反思：規(guī)范政府收支機制

　　我國的收費膨脹，與政府收支機制不規(guī)范、政府職能不到位有著深刻的關系。我們在進行稅費改革的同時，也應該規(guī)范政府收支機制。我國現(xiàn)行的收費體制是一種利益驅動機制，收費與地方、部門、單位甚至個人利益有著密切的聯(lián)系。收費越多，受益就越大。一些地方政府、部門的領導急功近利、盲目上項目，資金不足便以收費的方式籌集，形成大量重復建設，造成資金的巨大浪費。我們要抓住政府收支的新機制，規(guī)范政府的收支行為，將政府的全部收支由財稅部門統(tǒng)攬，收支全部納入預算，實行預算管理，接受各級人民代表大會的監(jiān)督，確保政府各項職能的實現(xiàn)，為治理收費膨脹創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。