1994年財(cái)政體制改革，是當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革總體規(guī)劃中間的一個(gè)部分。1993年十四屆三中全會(huì)決議里，對(duì)財(cái)政改革提出的要求有三點(diǎn)：第一，在中央政府和地方政府之間實(shí)行分稅制，用分稅制的辦法解決中央和地方之間的財(cái)力分配關(guān)系；第二，改革工商稅制；第三，逐步實(shí)行復(fù)式預(yù)算。
1993年開始測(cè)算、研究，1994年開始實(shí)行新的工商稅制，核心是解決國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間的分配關(guān)系，哪些給國(guó)家，哪些給集體，哪些給個(gè)人。工商稅制的改革是國(guó)家財(cái)政稅收制度改革中的一個(gè)重要部分，在我國(guó)，國(guó)家的稅收有工商稅收、農(nóng)業(yè)稅收和關(guān)稅，其中工商稅收是主體，當(dāng)時(shí)工商稅收占到整個(gè)國(guó)家財(cái)政稅收的89.3%，工商稅收的改革決定我們國(guó)家的宏觀稅負(fù)。
現(xiàn)在，一些同志對(duì)我國(guó)的宏觀稅負(fù)有些意見，認(rèn)為稅收負(fù)擔(dān)偏重，這是可以研究的問題。稅法在沒有定之前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見；定了以后就應(yīng)作為法律堅(jiān)決執(zhí)行，這是不能商量的。稅法也可以改變，可以調(diào)整，這需要經(jīng)過(guò)一個(gè)法律修正的程序。所以說(shuō)，我們?cè)谥贫ǘ惙ǖ臅r(shí)候要特別慎重。
工商稅制改革是分稅制改革的基礎(chǔ)，工商稅制改革當(dāng)時(shí)一個(gè)思想，就是要簡(jiǎn)化稅制。我記得在1994年以前我們整個(gè)的工商稅制有30多個(gè)稅種，太多了，重復(fù)征稅的情況比較嚴(yán)重，我們簡(jiǎn)化了一下，簡(jiǎn)化到18個(gè)稅種。18個(gè)稅種這里面有主體稅種，有一般稅種，主體稅種就是5個(gè)：增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、所得稅、個(gè)人所得稅。
改革以前實(shí)行產(chǎn)品稅，任何一個(gè)產(chǎn)品，從原材料開始，一直到半成品、產(chǎn)成品，每個(gè)出廠環(huán)節(jié)都要征稅，比如煙草。在改革以前，煙葉要征煙葉稅，煙葉要把它用紙包起來(lái)，盤紙要征稅，過(guò)濾嘴要征稅，箔紙也要征稅，然后變成一包包和一條條的卷煙，它的包裝紙都要征稅。所以卷煙這樣一個(gè)產(chǎn)品，所有構(gòu)成它的原材料都是征過(guò)稅的，存在重復(fù)征稅的問題，有一段時(shí)間卷煙這個(gè)商品的售價(jià)中大概包含了85%的稅。這樣一種稅制，客觀上鼓勵(lì)了小而全的生產(chǎn)方式，不利于專業(yè)化生產(chǎn)。我們以前機(jī)械行業(yè)很多工廠都有翻砂車間、鑄造車間，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講是不合理的。工商稅制改革時(shí)取消了產(chǎn)品稅，改征增值稅，重復(fù)征稅的問題就基本解決了。增值稅實(shí)行抵扣已征稅款的政策，生產(chǎn)的每一道環(huán)節(jié)都可以按采購(gòu)原材料、半成品的專用發(fā)票，抵扣已征收的稅款。這樣一道一道抵扣，不再有重復(fù)征收，所有繳納增值稅的產(chǎn)品稅負(fù)都是17%。
工商稅制改革以后，分稅制的任務(wù)是確定哪些稅是中央稅，哪些稅是地方稅，哪些稅是中央和地方的共享稅。當(dāng)時(shí)也做了具體的規(guī)定。這樣一套改革方案從1994年的1月1日開始執(zhí)行，至今已經(jīng)十八年，有些議論很正�！，F(xiàn)在的問題是我們?cè)趺礃觼?lái)合理地評(píng)價(jià)中國(guó)歷史上這一次財(cái)政體制的改革。
1994年財(cái)稅改革的四個(gè)評(píng)價(jià)
我覺得這個(gè)十八年前的財(cái)政體制的改革，不管是工商稅制的改革也好，分稅制的改革也好，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是非常非常成功的。并不是因?yàn)槲冶救嗽?jīng)負(fù)責(zé)過(guò)這項(xiàng)改革的工作我就說(shuō)它非常非常成功。
它成功在什么地方呢?
第一，工商稅制也好，分稅制也好，改革以來(lái)已經(jīng)穩(wěn)定了十八年，在中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系能夠這樣長(zhǎng)期穩(wěn)定，在我們國(guó)家建國(guó)以來(lái)的歷史上，不容易，不簡(jiǎn)單，難能可貴。建國(guó)以來(lái)財(cái)政體制一個(gè)很大的弊端，就是變化太多，三年一變，兩年一變，甚至一年一變，這樣一種長(zhǎng)期動(dòng)蕩的兩級(jí)政府之間的分配關(guān)系，形成了上下互不信任。財(cái)政分配關(guān)系變動(dòng)太多，也不利于地方政府制定規(guī)劃。每次變化，盡管中央政府一片好心，地方政府總覺得是在計(jì)算他們。長(zhǎng)此以往，不免影響中央和地方的關(guān)系。
改革之后的這個(gè)體制，到現(xiàn)在穩(wěn)定了十八年，我覺得是非常不容易。現(xiàn)在地方同志說(shuō)到分稅制時(shí)，大多數(shù)是肯定的，沒有從根本上推倒分稅制，另起爐灶的意見。個(gè)別同志把一些宏觀經(jīng)濟(jì)中的問題都?xì)w罪于分稅制，說(shuō)“分稅制掏空了地方財(cái)政”，說(shuō)“房?jī)r(jià)過(guò)高也是分稅制改革造成的”，是沒有根據(jù)的。地方政府中的意見，主要集中在中央政府集中財(cái)力太多了一些，希望多給他們留一點(diǎn)。
第二，財(cái)政體制改革十八年來(lái)，建立起了一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)的機(jī)制。在生產(chǎn)發(fā)展、流通擴(kuò)大、效益提高的基礎(chǔ)上，財(cái)政把應(yīng)當(dāng)收的錢盡量地收進(jìn)來(lái)，這是財(cái)政的重要職能。改革開放之初到1994年前后十五年，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)率為9.4%，1994~2010年前后十七年財(cái)政收入的年均增長(zhǎng)率為18.9%，最近十年則是新中國(guó)財(cái)政歷史上收入增長(zhǎng)最快的一個(gè)時(shí)期。
記得1993年，我們準(zhǔn)備財(cái)政體制改革那一年的財(cái)政收入是多少呢，4350億，去年是8.3萬(wàn)億，今年可能超過(guò)10萬(wàn)億。財(cái)政收入由4300多億的水平，經(jīng)過(guò)十八年的努力達(dá)到10萬(wàn)億。這是一個(gè)可喜的成績(jī)，這么長(zhǎng)的時(shí)間里財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，我覺得在中國(guó)歷史上并不多見，非常的好。
第三，十八年來(lái)財(cái)政支出制度的改革也取得了明顯的成效。1994年我受中央的指派到了當(dāng)時(shí)的國(guó)家稅務(wù)總局去工作。在稅務(wù)總局工作幾年以后在1998年又回到財(cái)政部。從1994年到1998年，當(dāng)時(shí)已經(jīng)有近5年的時(shí)間，財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制已經(jīng)初步形成。財(cái)政改革要繼續(xù)深化的話，就要做一個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，從1998年開始，財(cái)政的改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出。
財(cái)政支出的改革也有方方面面，最主要的財(cái)政支出改革主要是這么幾個(gè)方面，比如說(shuō)部門預(yù)算、政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)庫(kù)集中支付等等。這些財(cái)政支出制度的改革，對(duì)中國(guó)財(cái)稅改革意義非常大。如果說(shuō)支出不合理、結(jié)構(gòu)不合理、分配不合理，監(jiān)督不夠，支出時(shí)浪費(fèi)很多，你有再多的錢也不行。做財(cái)政工作，管收入的，漏勺子打水不行；管支出的，大手大腳花錢也不行。
財(cái)政支出改革涉及很多方面，我們只能一步一步地改。所謂部門預(yù)算就是把財(cái)政的制度、財(cái)政的支出要公開化、要透明化。財(cái)政本來(lái)是一種公共管理，財(cái)政支出花的是納稅人繳納的稅款，納稅人有知情權(quán)，所以支出一定要公開化、透明化，讓老百姓知道。
再簡(jiǎn)單說(shuō)一說(shuō)轉(zhuǎn)移支付制度，這本來(lái)是世界各國(guó)通行的一種制度。每個(gè)國(guó)家，特別像中國(guó)這樣幅員遼闊的國(guó)家，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有發(fā)達(dá)地區(qū)，有欠發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)公共財(cái)政的原理，財(cái)政支出大體上要實(shí)行均等化，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，就要靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的財(cái)政制度，應(yīng)當(dāng)相對(duì)集中，中央財(cái)政掌握的財(cái)力要大一些，以便把中央的一部分財(cái)力轉(zhuǎn)移給相對(duì)比較窮的地方�，F(xiàn)在全國(guó)財(cái)政收入的52%歸中央政府，但中央政府不是花52%的錢，中央政府只花18%到20%的錢。中央財(cái)政支出只占了20%。那52%和20%之間的差，這幾十個(gè)百分點(diǎn)都由轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移到地方。記得1993年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給地方的財(cái)力只有幾百億，估計(jì)今年轉(zhuǎn)移支付的資金要超過(guò)3萬(wàn)億元。
我認(rèn)為，在我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這個(gè)階段，這樣一個(gè)相對(duì)集中的財(cái)政體制，和當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)是比較適應(yīng)的。不要以為分散就好，我們吃過(guò)財(cái)力分散的苦頭。集中和分散這個(gè)問題我覺得是要分時(shí)候和階段，現(xiàn)在這個(gè)時(shí)候，至少在以前的十八年這個(gè)方向是對(duì)的。是不是過(guò)頭了，咱們可以研究。我當(dāng)時(shí)奮斗的目標(biāo)，給中央領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)的時(shí)候，我是想把中央財(cái)政收入集中到60%，，現(xiàn)在是52%左右，我覺得也很好。全國(guó)財(cái)政支出中，地方占比大概在80%，去年是82%。80%是不是一定就最合理的呢，也不一定。年度之間上下有幾個(gè)點(diǎn)的差別無(wú)關(guān)大局，但是收入中央得大頭、支出地方花大頭這樣一個(gè)格局我覺得是對(duì)的。
這種財(cái)政支出的改革，當(dāng)時(shí)我們指導(dǎo)思想上就是要建立起公共財(cái)政的框架。中國(guó)已經(jīng)走過(guò)了建設(shè)財(cái)政的時(shí)期，進(jìn)入到公共財(cái)政時(shí)期。在財(cái)政體制的改革上必須要向前走。所以當(dāng)時(shí)財(cái)政的改革有從財(cái)政收入向財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示，又進(jìn)行了稅費(fèi)改革，這就是農(nóng)村稅費(fèi)的改革。我覺得這些年，財(cái)政的改革始終沒有停止過(guò)。
第四，財(cái)政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完，還要繼續(xù)深化。財(cái)政的改革涉及到方方面面，任重而道遠(yuǎn)。已經(jīng)過(guò)去的十八年，財(cái)政收入制度和支出制度的改革都取得了進(jìn)展，初步形成了一個(gè)公共財(cái)政的框架。
展望財(cái)政體制改革
現(xiàn)在，方方面面對(duì)財(cái)政改革議論不少，反映很多，有的我也聽不到。我能夠聽到的，第一個(gè)，就是認(rèn)為中央集中多了，地方的日子不好過(guò)。甚至說(shuō)分稅制掏空了地方財(cái)政。說(shuō)現(xiàn)在的房地產(chǎn)問題樓市價(jià)格的暴漲，深層次的問題也是分稅制造成。這個(gè)分稅制迫使地方政府依仗房地產(chǎn)，分稅制阻撓了中央政策的落實(shí)。我覺得好像分稅制沒有那么大的能耐，擔(dān)不起那么大的責(zé)任。我聽一位地方領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)，現(xiàn)在的財(cái)政中央是喜氣洋洋，省里是勉勉強(qiáng)強(qiáng)，地市拆東墻補(bǔ)西墻，縣里是哭爹喊娘。聽起來(lái)很生動(dòng)、很形象，實(shí)際情況恐怕不完全是這樣，國(guó)家80%左右的財(cái)力由地方支配，恐怕不能說(shuō)中央讓地方拆東墻補(bǔ)西墻，更不能說(shuō)是哭爹喊娘。各級(jí)財(cái)政，特別是基層財(cái)政有沒有困難?平心而論，問題是怎么造成的，希望能一起平心靜氣地做點(diǎn)分析。有的同志把什么土地問題都?xì)w罪于分稅制，這可能是一個(gè)冤案。土地財(cái)政就是批地收入，批地收入去年搞到2.9萬(wàn)億，怎么造成的?它不是分稅制造成的，恐怕與土地制度和批地收入的征收分配制度關(guān)系更密切。我只知道批地指標(biāo)不是財(cái)政部門確定的，批地收入也不是財(cái)政系統(tǒng)征收的，這部分收入也不歸財(cái)政分配，不進(jìn)財(cái)政預(yù)算。財(cái)政根本管不了這部分收入，有些問題何必歸罪于財(cái)政，是不是有點(diǎn)張冠李戴了。
第二個(gè)，是說(shuō)稅收收得多了，稅負(fù)重了，對(duì)稅務(wù)部門連年超收很有意見，說(shuō)稅收的增長(zhǎng)幅度連年比GDP增幅要高，不合理。其實(shí)，在宏觀稅負(fù)沒有提高的情況下，稅收連年大幅增長(zhǎng)，只能說(shuō)稅務(wù)系統(tǒng)工作比以前好了。盡管我們不能說(shuō)現(xiàn)在沒有偷漏稅了，已經(jīng)應(yīng)收盡收了，這方面我們還要努力。但這十幾年來(lái)，稅收的征管肯定比以前提高了，不當(dāng)減免減少了，稅務(wù)部門的工作應(yīng)當(dāng)給予肯定。我覺得，因?yàn)榧訌?qiáng)征管、取消亂減免、實(shí)行國(guó)民待遇、外資企業(yè)優(yōu)惠到期等原因，這些年稅收增幅比GDP增幅高一些是正常的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>
至于現(xiàn)行的稅負(fù)是否高了，這可以研究。我的理念，中國(guó)的稅制應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)稅制、寬稅基、嚴(yán)征管、重懲罰�，F(xiàn)行稅制還可以進(jìn)一步精簡(jiǎn)，稅負(fù)高不高要和政府提供的公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)聯(lián)系在一起考慮。政府提供的公共服務(wù)多、數(shù)量多、品質(zhì)高，你就得花錢，你就得繳稅，老百姓才能滿意。稅負(fù)高又不提供公共服務(wù)，老百姓當(dāng)然有意見。我個(gè)人認(rèn)為當(dāng)前的宏觀稅負(fù)包括收費(fèi)總體上是偏高，降低一點(diǎn)名義稅率，不至于對(duì)財(cái)政有多大的影響。這是一個(gè)大問題，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門專門來(lái)研究。
第三個(gè)，就是“十二五”財(cái)稅體制改革有什么想法，我沒有什么想法，如果一定要講，簡(jiǎn)單說(shuō)這么幾句。第一，就是我主張財(cái)政體制要相對(duì)穩(wěn)定，體制不宜大的變動(dòng)。第二，財(cái)政支出體制的改革還要更重視一些。第三，改革的方向要重視公開化、正規(guī)化、程序化。剛才房維中同志講到一個(gè)合理劃分中央和地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的問題，這是一個(gè)根本性的問題，1993年我們搞改革的時(shí)候曾經(jīng)是一個(gè)專題，就是合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，花了很長(zhǎng)時(shí)間劃不清楚，這個(gè)題目今后很長(zhǎng)一段時(shí)間也不容易劃清楚，能劃清多少就劃清多少，一步一步來(lái)。
