1994年財政體制改革，是當(dāng)時宏觀經(jīng)濟體制改革總體規(guī)劃中間的一個部分。1993年十四屆三中全會決議里，對財政改革提出的要求有三點：第一，在中央政府和地方政府之間實行分稅制，用分稅制的辦法解決中央和地方之間的財力分配關(guān)系；第二，改革工商稅制；第三，逐步實行復(fù)式預(yù)算。
1993年開始測算、研究，1994年開始實行新的工商稅制，核心是解決國家、企業(yè)和個人之間的分配關(guān)系，哪些給國家，哪些給集體，哪些給個人。工商稅制的改革是國家財政稅收制度改革中的一個重要部分，在我國，國家的稅收有工商稅收、農(nóng)業(yè)稅收和關(guān)稅，其中工商稅收是主體，當(dāng)時工商稅收占到整個國家財政稅收的89.3%，工商稅收的改革決定我們國家的宏觀稅負(fù)。
現(xiàn)在，一些同志對我國的宏觀稅負(fù)有些意見，認(rèn)為稅收負(fù)擔(dān)偏重，這是可以研究的問題。稅法在沒有定之前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見；定了以后就應(yīng)作為法律堅決執(zhí)行，這是不能商量的。稅法也可以改變，可以調(diào)整，這需要經(jīng)過一個法律修正的程序。所以說，我們在制定稅法的時候要特別慎重。
工商稅制改革是分稅制改革的基礎(chǔ)，工商稅制改革當(dāng)時一個思想，就是要簡化稅制。我記得在1994年以前我們整個的工商稅制有30多個稅種，太多了，重復(fù)征稅的情況比較嚴(yán)重，我們簡化了一下，簡化到18個稅種。18個稅種這里面有主體稅種，有一般稅種，主體稅種就是5個：增值稅、營業(yè)稅、消費稅、所得稅、個人所得稅。
改革以前實行產(chǎn)品稅，任何一個產(chǎn)品，從原材料開始，一直到半成品、產(chǎn)成品，每個出廠環(huán)節(jié)都要征稅，比如煙草。在改革以前，煙葉要征煙葉稅，煙葉要把它用紙包起來，盤紙要征稅，過濾嘴要征稅，箔紙也要征稅，然后變成一包包和一條條的卷煙，它的包裝紙都要征稅。所以卷煙這樣一個產(chǎn)品，所有構(gòu)成它的原材料都是征過稅的，存在重復(fù)征稅的問題，有一段時間卷煙這個商品的售價中大概包含了85%的稅。這樣一種稅制，客觀上鼓勵了小而全的生產(chǎn)方式，不利于專業(yè)化生產(chǎn)。我們以前機械行業(yè)很多工廠都有翻砂車間、鑄造車間，從經(jīng)濟學(xué)角度講是不合理的。工商稅制改革時取消了產(chǎn)品稅，改征增值稅，重復(fù)征稅的問題就基本解決了。增值稅實行抵扣已征稅款的政策，生產(chǎn)的每一道環(huán)節(jié)都可以按采購原材料、半成品的專用發(fā)票，抵扣已征收的稅款。這樣一道一道抵扣，不再有重復(fù)征收，所有繳納增值稅的產(chǎn)品稅負(fù)都是17%。
工商稅制改革以后，分稅制的任務(wù)是確定哪些稅是中央稅，哪些稅是地方稅，哪些稅是中央和地方的共享稅。當(dāng)時也做了具體的規(guī)定。這樣一套改革方案從1994年的1月1日開始執(zhí)行，至今已經(jīng)十八年，有些議論很正�！，F(xiàn)在的問題是我們怎么樣來合理地評價中國歷史上這一次財政體制的改革。
1994年財稅改革的四個評價
我覺得這個十八年前的財政體制的改革，不管是工商稅制的改革也好，分稅制的改革也好，應(yīng)當(dāng)說是非常非常成功的。并不是因為我本人曾經(jīng)負(fù)責(zé)過這項改革的工作我就說它非常非常成功。
它成功在什么地方呢?
第一，工商稅制也好，分稅制也好，改革以來已經(jīng)穩(wěn)定了十八年，在中央和地方之間的財政關(guān)系能夠這樣長期穩(wěn)定，在我們國家建國以來的歷史上，不容易，不簡單，難能可貴。建國以來財政體制一個很大的弊端，就是變化太多，三年一變，兩年一變，甚至一年一變，這樣一種長期動蕩的兩級政府之間的分配關(guān)系，形成了上下互不信任。財政分配關(guān)系變動太多，也不利于地方政府制定規(guī)劃。每次變化，盡管中央政府一片好心，地方政府總覺得是在計算他們。長此以往，不免影響中央和地方的關(guān)系。
改革之后的這個體制，到現(xiàn)在穩(wěn)定了十八年，我覺得是非常不容易�，F(xiàn)在地方同志說到分稅制時，大多數(shù)是肯定的，沒有從根本上推倒分稅制，另起爐灶的意見。個別同志把一些宏觀經(jīng)濟中的問題都?xì)w罪于分稅制，說“分稅制掏空了地方財政”，說“房價過高也是分稅制改革造成的”，是沒有根據(jù)的。地方政府中的意見，主要集中在中央政府集中財力太多了一些，希望多給他們留一點。
第二，財政體制改革十八年來，建立起了一個穩(wěn)定的財政收入增長的機制。在生產(chǎn)發(fā)展、流通擴大、效益提高的基礎(chǔ)上，財政把應(yīng)當(dāng)收的錢盡量地收進(jìn)來，這是財政的重要職能。改革開放之初到1994年前后十五年，財政收入年均增長率為9.4%，1994~2010年前后十七年財政收入的年均增長率為18.9%，最近十年則是新中國財政歷史上收入增長最快的一個時期。
記得1993年，我們準(zhǔn)備財政體制改革那一年的財政收入是多少呢，4350億，去年是8.3萬億，今年可能超過10萬億。財政收入由4300多億的水平，經(jīng)過十八年的努力達(dá)到10萬億。這是一個可喜的成績，這么長的時間里財政收入穩(wěn)定增長，我覺得在中國歷史上并不多見，非常的好。
第三，十八年來財政支出制度的改革也取得了明顯的成效。1994年我受中央的指派到了當(dāng)時的國家稅務(wù)總局去工作。在稅務(wù)總局工作幾年以后在1998年又回到財政部。從1994年到1998年，當(dāng)時已經(jīng)有近5年的時間，財政收入的穩(wěn)定增長的機制已經(jīng)初步形成。財政改革要繼續(xù)深化的話，就要做一個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，從1998年開始，財政的改革重點轉(zhuǎn)移到財政支出。
財政支出的改革也有方方面面，最主要的財政支出改革主要是這么幾個方面，比如說部門預(yù)算、政府采購、轉(zhuǎn)移支付、國庫集中支付等等。這些財政支出制度的改革，對中國財稅改革意義非常大。如果說支出不合理、結(jié)構(gòu)不合理、分配不合理，監(jiān)督不夠，支出時浪費很多，你有再多的錢也不行。做財政工作，管收入的，漏勺子打水不行；管支出的，大手大腳花錢也不行。
財政支出改革涉及很多方面，我們只能一步一步地改。所謂部門預(yù)算就是把財政的制度、財政的支出要公開化、要透明化。財政本來是一種公共管理，財政支出花的是納稅人繳納的稅款，納稅人有知情權(quán)，所以支出一定要公開化、透明化，讓老百姓知道。
再簡單說一說轉(zhuǎn)移支付制度，這本來是世界各國通行的一種制度。每個國家，特別像中國這樣幅員遼闊的國家，地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有發(fā)達(dá)地區(qū)，有欠發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)公共財政的原理，財政支出大體上要實行均等化，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，就要靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付。從這個意義上說，中國的財政制度，應(yīng)當(dāng)相對集中，中央財政掌握的財力要大一些，以便把中央的一部分財力轉(zhuǎn)移給相對比較窮的地方�，F(xiàn)在全國財政收入的52%歸中央政府，但中央政府不是花52%的錢，中央政府只花18%到20%的錢。中央財政支出只占了20%。那52%和20%之間的差，這幾十個百分點都由轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移到地方。記得1993年中央財政轉(zhuǎn)移給地方的財力只有幾百億，估計今年轉(zhuǎn)移支付的資金要超過3萬億元。
我認(rèn)為，在我們國家經(jīng)濟發(fā)展的這個階段，這樣一個相對集中的財政體制，和當(dāng)前中國的國情和經(jīng)濟是比較適應(yīng)的。不要以為分散就好，我們吃過財力分散的苦頭。集中和分散這個問題我覺得是要分時候和階段，現(xiàn)在這個時候，至少在以前的十八年這個方向是對的。是不是過頭了，咱們可以研究。我當(dāng)時奮斗的目標(biāo)，給中央領(lǐng)導(dǎo)匯報的時候，我是想把中央財政收入集中到60%，，現(xiàn)在是52%左右，我覺得也很好。全國財政支出中，地方占比大概在80%，去年是82%。80%是不是一定就最合理的呢，也不一定。年度之間上下有幾個點的差別無關(guān)大局，但是收入中央得大頭、支出地方花大頭這樣一個格局我覺得是對的。
這種財政支出的改革，當(dāng)時我們指導(dǎo)思想上就是要建立起公共財政的框架。中國已經(jīng)走過了建設(shè)財政的時期，進(jìn)入到公共財政時期。在財政體制的改革上必須要向前走。所以當(dāng)時財政的改革有從財政收入向財政支出的轉(zhuǎn)移。同時，根據(jù)國務(wù)院的指示，又進(jìn)行了稅費改革，這就是農(nóng)村稅費的改革。我覺得這些年，財政的改革始終沒有停止過。
第四，財政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完，還要繼續(xù)深化。財政的改革涉及到方方面面，任重而道遠(yuǎn)。已經(jīng)過去的十八年，財政收入制度和支出制度的改革都取得了進(jìn)展，初步形成了一個公共財政的框架。
展望財政體制改革
現(xiàn)在，方方面面對財政改革議論不少，反映很多，有的我也聽不到。我能夠聽到的，第一個，就是認(rèn)為中央集中多了，地方的日子不好過。甚至說分稅制掏空了地方財政。說現(xiàn)在的房地產(chǎn)問題樓市價格的暴漲，深層次的問題也是分稅制造成。這個分稅制迫使地方政府依仗房地產(chǎn)，分稅制阻撓了中央政策的落實。我覺得好像分稅制沒有那么大的能耐，擔(dān)不起那么大的責(zé)任。我聽一位地方領(lǐng)導(dǎo)所說，現(xiàn)在的財政中央是喜氣洋洋，省里是勉勉強強，地市拆東墻補西墻，縣里是哭爹喊娘。聽起來很生動、很形象，實際情況恐怕不完全是這樣，國家80%左右的財力由地方支配，恐怕不能說中央讓地方拆東墻補西墻，更不能說是哭爹喊娘。各級財政，特別是基層財政有沒有困難?平心而論，問題是怎么造成的，希望能一起平心靜氣地做點分析。有的同志把什么土地問題都?xì)w罪于分稅制，這可能是一個冤案。土地財政就是批地收入，批地收入去年搞到2.9萬億，怎么造成的?它不是分稅制造成的，恐怕與土地制度和批地收入的征收分配制度關(guān)系更密切。我只知道批地指標(biāo)不是財政部門確定的，批地收入也不是財政系統(tǒng)征收的，這部分收入也不歸財政分配，不進(jìn)財政預(yù)算。財政根本管不了這部分收入，有些問題何必歸罪于財政，是不是有點張冠李戴了。
第二個，是說稅收收得多了，稅負(fù)重了，對稅務(wù)部門連年超收很有意見，說稅收的增長幅度連年比GDP增幅要高，不合理。其實，在宏觀稅負(fù)沒有提高的情況下，稅收連年大幅增長，只能說稅務(wù)系統(tǒng)工作比以前好了。盡管我們不能說現(xiàn)在沒有偷漏稅了，已經(jīng)應(yīng)收盡收了，這方面我們還要努力。但這十幾年來，稅收的征管肯定比以前提高了，不當(dāng)減免減少了，稅務(wù)部門的工作應(yīng)當(dāng)給予肯定。我覺得，因為加強征管、取消亂減免、實行國民待遇、外資企業(yè)優(yōu)惠到期等原因，這些年稅收增幅比GDP增幅高一些是正常的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>
至于現(xiàn)行的稅負(fù)是否高了，這可以研究。我的理念，中國的稅制應(yīng)當(dāng)是簡稅制、寬稅基、嚴(yán)征管、重懲罰。現(xiàn)行稅制還可以進(jìn)一步精簡，稅負(fù)高不高要和政府提供的公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)聯(lián)系在一起考慮。政府提供的公共服務(wù)多、數(shù)量多、品質(zhì)高，你就得花錢，你就得繳稅，老百姓才能滿意。稅負(fù)高又不提供公共服務(wù)，老百姓當(dāng)然有意見。我個人認(rèn)為當(dāng)前的宏觀稅負(fù)包括收費總體上是偏高，降低一點名義稅率，不至于對財政有多大的影響。這是一個大問題，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門專門來研究。
第三個，就是“十二五”財稅體制改革有什么想法，我沒有什么想法，如果一定要講，簡單說這么幾句。第一，就是我主張財政體制要相對穩(wěn)定，體制不宜大的變動。第二，財政支出體制的改革還要更重視一些。第三，改革的方向要重視公開化、正規(guī)化、程序化。剛才房維中同志講到一個合理劃分中央和地方之間的財權(quán)和事權(quán)的問題，這是一個根本性的問題，1993年我們搞改革的時候曾經(jīng)是一個專題，就是合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，花了很長時間劃不清楚，這個題目今后很長一段時間也不容易劃清楚，能劃清多少就劃清多少，一步一步來。
