溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，實(shí)施政府收支分類改革，完善預(yù)算管理制度，是2006年我國財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。3月12日，財(cái)政部副部長樓繼偉介紹了政府收支分類改革的有關(guān)情況。
現(xiàn)行預(yù)算科目體系弊端表現(xiàn)在五個方面
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和公共財(cái)政體制的逐步確立，以及部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等各項(xiàng)財(cái)政改革的不斷深入，現(xiàn)行科目體系的弊端也越來越明顯，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：一是與市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。目前財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，但作為反映政府職能活動需要的預(yù)算收支科目，卻明顯帶有過去政府代替市場配置資源的色彩。這既不能體現(xiàn)目前政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政的實(shí)際，也帶來了一些不必要的誤解，影響各方面對我國市場經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識。
二是不能清晰反映政府職能活動。我國現(xiàn)行預(yù)算支出科目主要是按“經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)進(jìn)行分類的，把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在政府預(yù)算上看不出來，很多政府的重點(diǎn)支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散在各類科目之中，形不成一個完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。
三是財(cái)政管理科學(xué)化和財(cái)政管理信息化受到制約。按照國際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經(jīng)濟(jì)分類。功能分類反映政府的職能活動，如搞教育、辦小學(xué)；經(jīng)濟(jì)分類是對各項(xiàng)具體支出進(jìn)行剖析和核算，如辦小學(xué)的錢究竟是發(fā)了工資，還是買了設(shè)備、蓋了校舍。但現(xiàn)在還缺乏一套完整的支出經(jīng)濟(jì)分類科目體系，這對細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)會計(jì)核算，以及提高財(cái)政信息化水平都帶來一定的制約。
四是財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化。現(xiàn)有《政府預(yù)算收支科目》只反映財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支，不包括應(yīng)納入政府收支范圍的預(yù)算外收支和社會保險(xiǎn)基金收支等，給財(cái)政預(yù)算全面反映政府各項(xiàng)收支活動、加強(qiáng)收支管理帶來較大困難，尤其是不利于綜合預(yù)算體系的建立，不符合十六屆三中全會提出的實(shí)行全口徑預(yù)算管理的方向，也不利于從制度、源頭上預(yù)防腐敗。
五是與國民經(jīng)濟(jì)核算體系和國際通行做法不相適應(yīng)。我國國民經(jīng)濟(jì)核算體系以及金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系均按國際通行標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，而政府預(yù)算收支科目體系一直未作相應(yīng)改革，財(cái)政部門和國家統(tǒng)計(jì)部門每年都要根據(jù)工作的需要作大量的口徑調(diào)整和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換工作。盡管如此，還是難以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及與其他國家之間的可比性。
對現(xiàn)行預(yù)算科目存在的主要問題，全國人大、國務(wù)院、中紀(jì)委非常重視，對推進(jìn)政府收支分類改革提出了一系列明確要求。為解決現(xiàn)行預(yù)算科目體系存在的問題，財(cái)政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作。在認(rèn)真研究了國際上政府收支分類的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共財(cái)政、部門預(yù)算、國庫集中收付等財(cái)政改革對科目體系的要求，在全國人大、中央有關(guān)部門、地方財(cái)政部門等各有關(guān)方面的積極參與、支持和配合下，經(jīng)過反復(fù)修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案》。
通過試點(diǎn)，一些地方和部門反映新的科目體系總體是科學(xué)的、可行的，并對推進(jìn)改革表示支持。2005年12月27日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，政府收支分類改革正式進(jìn)入實(shí)施階段。
新的政府收支分類包括三個內(nèi)容
政府收支分類是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。
新的政府收支分類主要包括三個方面的內(nèi)容：第一，對政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類。一是擴(kuò)大了范圍，在原來一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，將預(yù)算外收入和社會保險(xiǎn)基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統(tǒng)一編碼。二是體系上做了調(diào)整。新的收入分類按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移收入等。三是科目層次更為細(xì)化。比如各部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，過去科目中沒有具體的收費(fèi)項(xiàng)目，新的收入科目則作了反映。新的收入分類可以清晰地反映政府各項(xiàng)收入的具體來源。
第二，建立新的政府支出功能分類體系。這是這次科目改革的核心。新的支出功能分類則從根本上作了改變，不再按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是按政府的職能和活動設(shè)置科目，政府各項(xiàng)支出究竟做了什么事，就能直接從科目上看出來。按照這種思路，支出功能分類設(shè)置類、款、項(xiàng)三級。類級科目反映政府的某一項(xiàng)職能，款級科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面工作，項(xiàng)級科目反映某一方面工作的具體支出。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的小學(xué)教育就是項(xiàng)級科目。這樣政府的錢做了什么事，做每項(xiàng)事花了多少錢，在預(yù)算上就能清楚地反映出來，老百姓也就看得懂了。
第三，建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系。支出經(jīng)濟(jì)分類簡單說就是對支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成進(jìn)行分類。比如前面講到的用于小學(xué)教育的支出，究竟是蓋了校舍還是發(fā)了工資，就要通過經(jīng)濟(jì)分類來反映。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經(jīng)濟(jì)分類則是反映“怎么去做”的問題。按照這個思路，支出經(jīng)濟(jì)分類對原來的支出目級科目作了擴(kuò)充和完善。
在新的政府收支分類改革完全到位后，通過有效的信息系統(tǒng)，就可對任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行“多維”定位。也就是可以看出每一筆資金的多個特征，比如這筆錢是哪個部門花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。
新舊科目銜接需要注意三個問題
新舊科目的銜接是政府收支分類改革的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)要把握的，主要是以下幾個問題：一是新科目體系與現(xiàn)行預(yù)算管理方式的銜接問題。由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多。
二是科目口徑的變化和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換問題。為保證2007年改革后與上年有關(guān)預(yù)算、執(zhí)行數(shù)據(jù)的可比性，要對2006年的預(yù)算及其分月執(zhí)行數(shù)按新科目進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)新舊科目的銜接和可比。
三是法定支出的考核口徑問題。農(nóng)業(yè)法、教育法和科技進(jìn)步法都規(guī)定國家財(cái)政用于這幾方面的投入要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。由于科目改革后，教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)支出科目口徑變化比較大，為保證政策的延續(xù)性并方便操作，經(jīng)與全國人大財(cái)經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)工委匯報(bào)和協(xié)商，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，改革后在安排教育等法定支出預(yù)算時，仍使用原口徑進(jìn)行考核。
需要強(qiáng)調(diào)的是，2007年的預(yù)算編制在2006年下半年就要著手進(jìn)行。此前，2006年上半年還要進(jìn)行新舊科目相關(guān)數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換，整個改革工作時間很緊，任務(wù)也很重，但改革的推進(jìn)確實(shí)有利于財(cái)政預(yù)算管理的透明化、規(guī)范化和科學(xué)化，這也是財(cái)政管理的又一次自我革命，希望能得到社會各界更多的理解和支持，使改革進(jìn)行得更加順利。
