個稅改革25年：納稅主力從高收入者轉(zhuǎn)向工薪階層

　　25年演變中，中國個人所得稅的納稅主力，從高收入階層，轉(zhuǎn)向普通工薪階層

　　1979年夏，大連。

　　80多名來自全國各地的財稅干部聚集在渤海飯店里，參加一場國際稅收研討會。實際上這更像是一個“國際稅收培訓(xùn)班”-在剛剛改革開放的中國，幾乎沒有人了解什么是國際稅法，更無法就此展開討論。

　　當時的北京大學(xué)講師劉隆亨是其中為數(shù)不多的高校學(xué)員之一，他們不但要接受由財政部請來的美國專家的授課，還要在培訓(xùn)中邊聽邊討論，并制定出中國第一部《個人所得稅法》草案。從6月到9月，這個會議在渤海飯店持續(xù)了90天。

　　中國稅法的美國老師

　　二十年多后，已經(jīng)成為著名的財稅法專家、中國法學(xué)會財稅研究會會長的劉隆亨教授還記得第一次見到哈佛大學(xué)教授柯恩的情景，“1米7多的個兒，長一副‘猴子面’，皮膚白里透紅，眼睛炯炯有神，穿著米黃色的黃格子襯衣，米色的褲子，配上淡黃色微卷的頭發(fā)，講課時神情專注�！�

　　正是這個身材并不高大的柯恩，對中國《個人所得稅法》的出臺起到了重要作用。他當時是哈佛大學(xué)遠東法律事務(wù)所所長、國際知名的財稅法學(xué)者。在他的推介下，一大批來自哈佛大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、紐約大學(xué)以及聯(lián)合國的財稅法專家來到中國，給這批特殊的學(xué)員們從最基礎(chǔ)課程開始，講授以美國稅法為中心內(nèi)容的稅法理論與實務(wù)，以及西方財經(jīng)制度。

　　在講課之余，這些西方專家常常給中國《個稅法》的制定想點子、提建議�？露鹘淌趲ьI(lǐng)一些人幫助財政部設(shè)計了一個粗略的方案，然后拿到會上和學(xué)員們一起討論，哪些項目應(yīng)該開征，哪些項目應(yīng)該減免，費用扣除標準如何設(shè)計等等。

　　在制定一些關(guān)鍵的標準時，美國《個人所得稅法》就成了主要的參考對象，比如累進制稅率的設(shè)定、免稅額的設(shè)定，都有美國稅法的影子。

　　80多個人一起，先看教授發(fā)的提綱，然后自由討論，氣氛十分活躍。有一個場景讓劉隆亨至今不忘：五屆全國人大財經(jīng)委員會的委員吳大琨教授曾對學(xué)員們說，凱恩斯這個人是鐘情于資本主義的，當資本主義不行的時候，他想出了一套方法，叫“凱恩斯主義”，挽救了資本主義；現(xiàn)在你們是社會主義制度的干部，當社會主義的建設(shè)遇到矛盾和困難的時候，你們不能拿出點子來、拿出辦法來嗎？！講到這里，吳掉下了眼淚，而座下的眾多干部也都為之動容。

　　此次會議結(jié)束不久，中國的《個人所得稅法》《中外合資企業(yè)所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》相繼出臺。

　　修修補補二十年

　　1981年，個人所得稅正式開征，當年個稅收入只有500萬元。月均收入能夠達到800元起征標準的中國公民少而又少，其余都是外籍在華高級職員交納的。那時劉隆亨在北大的工資是每月62塊錢，月薪800元對于他來說還有如天文數(shù)字。

　　為什么當時《個稅法》要定下800元的費用扣除額標準呢？劉隆亨告訴《中國新聞周刊》，這個標準一方面是參考了當年一家三口每月所需的生活費。另外，最主要的是根據(jù)當時國外在華工作專家的薪資標準�！笆杖�個人所得稅一個重要的考慮就是遵照國際慣例�！眲⒙『嗾f。

　　正是當時制定的800元這個“高標準”，使得《個稅法》在接下來的數(shù)年之內(nèi)形同虛設(shè)，國內(nèi)公民幾乎沒有人繳納個人所得稅。

　　1986年9月，為了改變這種狀況，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調(diào)節(jié)稅，納稅的扣除額標準（即起征點）降低至400元。而外籍人士的800元扣除標準并沒有改變，內(nèi)外雙軌的標準由此產(chǎn)生。

　　這種情形一直維持到1993年，當時中國稅收制度正醞釀一次大變革，而個稅的雙重標準問題也成為被關(guān)注的焦點。“社會上呼吁稅收公平的呼聲很高，專家、民主黨派人士和新聞界人士都紛紛要求統(tǒng)一稅制。”劉隆亨回憶說，伴隨著市場經(jīng)濟的確立，要求稅法統(tǒng)一、稅負公平、稅制簡化的呼聲越來越大。

　　1993年10月31日，八屆全國人大常務(wù)委員會第四次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，把1986年和1987 年國務(wù)院頒布的關(guān)于個人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅的規(guī)定，同1980年制定的《個稅法》合并為《中華人民共和國個人所得稅法》。這一次大修訂實現(xiàn)了個人所得稅雙軌制向內(nèi)外統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)變。但稅收基礎(chǔ)沒有變化，費用扣除額還是800元，最高邊際稅率仍是45%.

　　因時而變的稅法

　　從1996年開始，中國經(jīng)濟暫時進入下滑軌道，生產(chǎn)資料價格連續(xù)下降，經(jīng)濟增長速度不斷回落，下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年11月開始物價進入負增長，中國經(jīng)濟進入通貨緊縮時期。

　　為了刺激內(nèi)需，積極的財政政策被決策層采納，把老百姓的錢“趕”到市場，減輕銀行存款儲蓄壓力成為再次修改稅法的動力。1999年8月，《個稅法》第二次被修改，新開征“儲蓄存款利息稅”。

　　從1994年開始，伴隨居民收入的提高，國家個稅收入也出現(xiàn)“井噴式”增長，每年的增幅率平均在40%以上，成為增長最快的稅種之一。根據(jù)統(tǒng)計，從1994年到1998年之間，工資、薪金所得納稅額占據(jù)個稅總額的45%，中國個人所得稅也正是在這個時期從高收入階層納稅為主，轉(zhuǎn)向普通工薪階層納稅為主。

　　正是在此過程中，《個稅法》的種種弊端開始暴露。據(jù)財政部長金人慶稱，1992年，月工薪收入在800元以上的只占就業(yè)者總數(shù)1%，而到 2002年，已經(jīng)達到52%.工薪階層承擔了大部分個稅負擔。2000年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是1978年的18.3倍，而居民消費物價指數(shù)也增加了將近4倍，但個稅中的800元扣除標準卻20年未變。

　　“從2000開始，就醞釀《個稅法》的修改，財政部、國稅總局相繼召開了一系列研討論和論證會，但最終因為當時的財政環(huán)境和經(jīng)濟形勢而未能修改�！痹瓏�稅總局地稅司司長尤克介回憶說。他同時還提及，當時中國稅務(wù)學(xué)會為了此次《個稅法》修改，專門組織了大量人力進行調(diào)研，撰寫了系列報告，其中對有關(guān)扣除費用標準提高、征收模式由分類走向綜合、降低稅率、對高收入人群實行收入申報等建議都曾做過論證。

　　而這些內(nèi)容至今仍是個稅改革的方向。

　　2005年8月23日，拖延數(shù)年的新一輪個稅改革終于開啟帷幕，十屆全國人大常委會第17次會議開始審議國務(wù)院提交的《個人所得稅法修正案（草案）》。此次改動最大之處是費用扣除額從800元調(diào)至1500元；同時高收入者實行自行申報納稅。這也是個稅法制定以來的第三次修訂。

　　劉隆亨將《個稅法》遲遲未能修改的部分原因歸結(jié)為一些部門慮及自身權(quán)力和方便而不愿對稅法進行過于頻繁的調(diào)整。他們擔心調(diào)整會增加業(yè)務(wù)部門的工作量，且提高扣除標準將降低稅收，比如中國個人所得稅收入由中央和政府共享，中央分享60%，地方分享40%，個稅實際上已經(jīng)成為地方的主體稅種。在這種情況下，提高費用扣除額，會使得地方財政尤其是中西部地區(qū)的財政收入受到影響。但各界普遍認為，這部分損失應(yīng)該可以通過對高收入加強征管的方式彌補回來。