方建中，米易縣財政局局長，當?shù)氐胤截斦摹肮芗摇�。他介紹說，米易縣總?cè)丝?0萬，有漢、回等24個少數(shù)民族，其中農(nóng)業(yè)人口16萬，是攀西地區(qū)第一農(nóng)業(yè)大縣，2003年農(nóng)民人均純收入2882元。
2003年，全縣GDP值135075萬元，財政收入10665萬元，其中地方財政收入5658萬元，同比增長21.8%。應(yīng)該說，對于一個山區(qū)農(nóng)業(yè)縣來說，這是一個很不錯的數(shù)字。但是方“管家”苦笑著對記者說，米易縣的地方財政實際上是吃飯財政，約有6100人工資完全靠財政劃撥，再加上各種辦公開支等，5658萬元捉襟見肘。
方“管家”也承認在2003年消化了過去的2000多萬元的債務(wù)后，當?shù)刎斦笨谑?000多萬元，而今年大概是1億。因為今年財力緊張，大企業(yè)米易糖廠改制、城區(qū)建設(shè)等都需要大筆資金投入。
觀察 農(nóng)業(yè)稅用在了哪里
米易縣農(nóng)村稅費改革辦公室負責人向記者透露，自2002年當?shù)剞r(nóng)村實行稅費改革以來，已經(jīng)取得了階段性成果。同改革前相比，農(nóng)民負擔總額由1703萬元減到532萬元，減負1171萬元，農(nóng)民人均負擔由101.71元減至35.94元，減負65.77元。
在米易2003年的地方財政收入5658萬元中，農(nóng)業(yè)稅及附加548.55萬元，占地方財政總量的9.7%。這筆錢都是誰在用?
方建中講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上人員的工資和經(jīng)費是縣財政支出，而農(nóng)業(yè)稅及附加的大部分都補貼到了農(nóng)村:其中鄉(xiāng)村辦學(xué)經(jīng)費占了大頭，為149.09萬元，村干部補助63.84萬元，社干部補助57.12萬元，村辦公經(jīng)費39.9萬元，五保戶供養(yǎng)43.01萬元，計生經(jīng)費67.61萬元，農(nóng)村軍人優(yōu)待金29.76萬元。
另外一個情況是，米易縣2003年落實由縣財政轉(zhuǎn)移支付的是767.45萬元�！斑@樣實際上是，我們收了548.55萬元的農(nóng)業(yè)稅及附加，但實際為農(nóng)村支出了767.45萬元�！�
難題 兩大“尾巴”如何割
盡管停征農(nóng)業(yè)稅及附加所帶來的“缺口”會由上級財政全額轉(zhuǎn)移支付。但是，方建中還是顯得很“委屈”。
“省上文件是以2002年為基數(shù)的。但是恰恰在2002年我們的農(nóng)業(yè)稅征收得最少�！狈浇ㄖ薪忉�:因為2002年7、8月份遭受了自然災(zāi)害，全縣大多數(shù)農(nóng)戶受災(zāi)嚴重，當?shù)卣?jīng)過研究免去了214萬元農(nóng)業(yè)稅。這意味著，上級財政全額轉(zhuǎn)移支付的額度就不包含這214萬元，而不是2003年的農(nóng)業(yè)稅及附加548.55萬元。由此帶來的一個后果是，縣財政要補差214萬元，而且是年年都要補。對于本來就運轉(zhuǎn)艱難的地方財政來說，無疑也是一個棘手問題。
另外一個問題就是“上清下不清”———上面一刀切，下面有遺留問題。米易縣包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的農(nóng)民欠費達470萬之多。丙谷鎮(zhèn)鎮(zhèn)長舒洪武介紹說，上面每一個稅改文件下來，基層都積極執(zhí)行。實際上村村歷年都有尾欠，為不激化矛盾，已經(jīng)暫停催交;但是，往年農(nóng)民沒有交的農(nóng)業(yè)稅如何割“尾巴”，也是一個很頭痛的問題。由此帶來的新矛盾是，原來已經(jīng)交清稅費的農(nóng)戶對此極為不滿，特別是過去已經(jīng)交清學(xué)校修建和農(nóng)田水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施集資的農(nóng)戶，有的要求退還;甚至有的農(nóng)戶提出如果老賬不收，新的稅費就不交。面對這種情況，只有反復(fù)解釋。希望上面有一個明確的政策來指導(dǎo)。
走進射洪
觀察公益事業(yè)會否管理缺位長期以來，鄉(xiāng)村的公益事業(yè)(公路、水利工程、學(xué)校等)資金，基本上來自兩個部分:農(nóng)業(yè)附加稅、村民兩工折資款。農(nóng)業(yè)稅減免以后，鄉(xiāng)村公益事業(yè)會否管理缺位?
“完全有可能”，射洪的萬林鄉(xiāng)政府一位官員告訴記者:“我真擔心有些村落又回到一盤散沙的地步，路沒法修，水利設(shè)施沒法管，義務(wù)教育陷入窘境。但愿這只是危言聳聽�！�
鑒于國情，由財政轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建基金，大多只落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對村級公益事業(yè)來說，很難盡數(shù)解決“資金饑餓”。在相當長時期里，農(nóng)民群眾仍然是農(nóng)村公益基建的建設(shè)主體、投入主體。同時，含糊不清的“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”觀念，使得工程產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民參與管理的意識淡薄，一些村級工程幾乎處于失管狀態(tài)。
以射洪的骨干主渠人民渠為例，其灌溉收費至今依然沿襲以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均攤水費的經(jīng)營管理模式，諸多弊端日益凸顯:一是由于均攤水費，吃大鍋飯，造成水資源浪費嚴重。正常稻田每畝四五百方水足夠，但有些地方畝用水達到1000方，仍有田地未充分灌溉。二是水資源浪費反過來造成水費負擔大。按水田面積分攤，射洪有些地方每畝水費高達100元!以至不少農(nóng)民放棄使用人民渠。三是工程養(yǎng)護難。養(yǎng)護經(jīng)費集體經(jīng)濟負擔不起，向農(nóng)戶籌措難度又大，于是，工程運行入不敷出→設(shè)施老化陳舊不能維護更新→服務(wù)質(zhì)量下降→效益衰減→農(nóng)民不滿不愿交水費(或維護費)→工程運行難以為繼，如此惡性循環(huán)。
解決問題的關(guān)鍵在哪里呢?射洪縣稅改辦副主任余致滔認為，一是對鄉(xiāng)村公益事業(yè)加強行政管理，同時引進公司機制，即行政服務(wù)，市場協(xié)調(diào);二是國家加大對鄉(xiāng)村公益事業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。他說:“過去的城鄉(xiāng)差別對待政策，已使農(nóng)民和農(nóng)業(yè)為工業(yè)化、城市化作出了巨大犧牲。經(jīng)濟發(fā)展到人均GDP超過1000美元的今天，農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)仍難以得到來自城市及二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的補償，這是不是另一種暗藏的不公平呢?”
走進三臺分析透視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難題
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政債務(wù)每年以200多億元的速度遞增，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過5000億元。在四川，據(jù)省財政廳稅改辦人員介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過147.7億元，鄉(xiāng)平469.68萬元。專家警告，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題不能妥善解決，很可能被人為轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，出現(xiàn)“減負反彈”現(xiàn)象。
在三臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計債務(wù)超過5億元，其所轄的63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎全部負債。其中“三角債”嚴重，比如村社欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也欠村社的各種補助款;農(nóng)民欠村上提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又欠個人的工程款、工資等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠區(qū)縣稅費，區(qū)縣又欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程補助款等。
三臺縣財政局人士介紹，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債往往具有鮮明的行政性、政策性和公益性，如原農(nóng)村合作社基金會、供銷社股金兌付、交通、農(nóng)田水利、普九等形成的債務(wù)。負債用途本是為了基本建設(shè)和維護社會穩(wěn)定，但現(xiàn)在，顯然已超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的承受能力。因為負債多，個別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至不愿或不敢上班。
潼川鎮(zhèn)一位曾任農(nóng)經(jīng)站負責人的官員告訴記者:“農(nóng)業(yè)稅減免，基層是很擁護的，但希望國家能考慮到相關(guān)的配套政策和改革，尤其是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的。因為稅改雖不會直接增加債務(wù)，但可能增加化解現(xiàn)有債務(wù)的難度。一般的農(nóng)民，對政策理解較單純，聽說要免稅，可能會連以前的欠款也不交了。”
專家指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債過度是一種體制病，要解決根本問題，必須深化農(nóng)村各項改革:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、政府機構(gòu)與職能、社會事務(wù)管理以及國有資產(chǎn)、國有資源等多方改革。同時，發(fā)展才是硬道理，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，才是化解債務(wù)的根本出路。
追蹤 四川農(nóng)業(yè)稅稅率降低細則出臺
本報《四川農(nóng)業(yè)稅調(diào)查》系列報道見報后，引起了讀者的強烈反響，連日來讀者紛紛來電詢問我省農(nóng)業(yè)稅降低的具體額度。昨(21)日，省稅改辦負責人透露，四川省財政廳和四川省地方稅務(wù)局已經(jīng)在4月16日聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于降低農(nóng)業(yè)稅稅率及下達征收任務(wù)的通知”，明確指出，今年我省農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低3個百分點。
該通知稱:從2004年1月1日起，我省除《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈省財政廳、省地稅局關(guān)于我省民族地區(qū)免征農(nóng)牧業(yè)稅有關(guān)問題的意見〉的通知》確定的57個縣(市、區(qū))免征農(nóng)業(yè)稅及附加外，農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一以農(nóng)村稅費改革確定的稅率為基礎(chǔ)降低3個百分點，即農(nóng)村稅費改革確定的稅率為7%的降低為4%，6.5%的降低為3.5%，其它不同稅率地區(qū)依此類推。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低，即降為4%的農(nóng)業(yè)稅稅率及附加率合計執(zhí)行4.8%，降為3.5%的合計執(zhí)行4.2%。
該通知還明確表示，農(nóng)業(yè)稅稅率降低后的征收任務(wù)，統(tǒng)一按“農(nóng)村稅費改革確定的計征稅額剔除稅率降低3%減少的計征稅額”的方法測算，稅率降低3%減少的計征稅額統(tǒng)一按“農(nóng)村稅費改革確定的常年產(chǎn)量乘以3%”的方法測算。
通知稱，各地要及時核減退耕還林、災(zāi)毀無法復(fù)耕等減少耕地的農(nóng)業(yè)稅計稅面積和計稅基數(shù)。同時，稅率降低后的農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)務(wù)必以村組為單位張榜公示，公示時間不得少于10天，得到農(nóng)民認可后及時填發(fā)農(nóng)業(yè)稅繳稅通知書，落實到納稅農(nóng)戶。
專家建言五大問題不容忽視
四川省社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所所長郭曉鳴說，必須清醒地看到，由于稅費改革所涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，許多應(yīng)有的配套措施尚未到位，因而不可避免地還存在一系列需要引起高度重視的問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和精簡人員的矛盾依然尖銳;二是財政轉(zhuǎn)移支付不平衡加大了不發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差距;三是沉重的鄉(xiāng)村負債構(gòu)成農(nóng)民負擔反彈的重大隱患;四是無錢發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會事業(yè)。此外農(nóng)村義務(wù)教育可能“縮水”。
為此，郭曉鳴認為，從解決歷史遺留問題的需要出發(fā)，應(yīng)進一步簡化財政轉(zhuǎn)移支付形式。力求建立一個公正、公平、透明、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系;加強專項撥款的管理，建立嚴格有效的監(jiān)督體系，確保�？顚Ｓ谩Ａ硗饫^續(xù)完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法�？茖W(xué)選擇測算因素，對貧困山區(qū)、民族地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)在因素設(shè)置上要充分考慮保證合理的政策傾斜等。
同時，應(yīng)進一步改革現(xiàn)有的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，按照事權(quán)與財權(quán)的劃分分級負擔。建議教育經(jīng)費由中央按一定比例設(shè)立教育專項轉(zhuǎn)移資金，減輕基層政府的壓力和負擔。建議推廣“學(xué)券制”，將公共教育資源量化分為“學(xué)券”，發(fā)放到學(xué)生家長手中，家長向選中的學(xué)校交出學(xué)券，學(xué)校憑券到政府兌換現(xiàn)金。這樣一是增加農(nóng)民家長的選擇權(quán)，學(xué)齡兒童憑券可到公辦學(xué)校也可到民辦學(xué)校、可到城里也可到鄉(xiāng)里學(xué)校就讀;二是讓民辦教育同樣享受到國家政策的優(yōu)惠，可以刺激和調(diào)動社會力量辦學(xué)的積極性;三是對防止農(nóng)村失學(xué)兒童有較好的實際作用;四是讓每個學(xué)齡兒童具體感受到義務(wù)教育的實惠，達到九年制義務(wù)教育服務(wù)平等化的目的。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，郭曉鳴認為應(yīng)鎖定原有債務(wù)，在防止稅費改革后新的債務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，對不同債務(wù)的形成原因加以區(qū)別，制定不同的債務(wù)化解方法。
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