制度建設(shè)壓力遠大于減收增支壓力——SARS對我國財政經(jīng)濟的影響

　　應(yīng)對疫情的當務(wù)之舉是保證應(yīng)收的財政收入盡入國庫，進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保為阻擊“非典”提供足夠的財力支持，以求共渡時艱。同時，根據(jù)疫情的發(fā)展情況及時調(diào)整財政政策，對受損行業(yè)已出臺的優(yōu)惠政策，要保持合理的時間限度，增加行業(yè)抗風險能力。疫情給我們的重要啟示，遠不止一時的對策，而是今后應(yīng)有何種處理突發(fā)事件的財政機制。要做到自如應(yīng)對危機，應(yīng)重視財政制度層面的問題。

　　“非典”對財政產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在減收和增支。雖然一季度財政收入增長較快，達到了36.5％，但4月份財政收入增速明顯下滑。分稅種看，目前受到?jīng)_擊的是增值稅、國內(nèi)消費稅、營業(yè)稅收入；隨著時間的推移，進口環(huán)節(jié)稅收、企業(yè)所得稅和個人所得稅受到的影響將會不同程度地體現(xiàn)。國家財政部為防治“非典”已經(jīng)出臺了一些優(yōu)惠政策，將會減少部分財政收入。減收主要來源于三種形式。一種是直接的稅式優(yōu)惠�！胺堑洹币咔榘l(fā)生期間個人取得的特殊臨時性工作補助等所得免征個人所得稅，對出租汽車司機免征個人所得稅，對餐飲、住宿、民航、旅游等免征營業(yè)稅、城建稅、教育費附加，對部分企業(yè)減免所得稅，將產(chǎn)生減收效應(yīng)。二是費式減收。國家宣布減免部分收費和基金，相應(yīng)減少財政收入。三是間接的稅收支出。對國內(nèi)企業(yè)和個人向“非典”防治工作的捐贈，允許在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前扣除，相應(yīng)減少所得稅稅基。至于對境外捐贈的用于防治“非典”用品免征進口環(huán)節(jié)稅收，則不會產(chǎn)生太大影響（因為預算中本沒有此項安排，故不會帶來影響）。

　　除疫區(qū)省份外，“非典”疫情對地方財政收入的影響尚不明顯。其對財政收入的影響會更多地體現(xiàn)在以后幾個月內(nèi)。對財政支出的影響主要是體現(xiàn)在增支因素不確定和增支數(shù)額不確定。國家財政已公開宣布建立20億元基金用于“非典”防治，其它的財政支出措施還有：對農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾中的“非典”患者實行免費醫(yī)療救治；中央財政對中西部困難地區(qū)“非典”防治費用給予補助；給予一線工作人員特殊補助。

　　采取財政政策造成的減收和增支，已經(jīng)給當年的預算安排帶來壓力。由于一季度財政收入情況完成較好，如果疫情上半年得到控制，相信可以完成年度預算，超20000億的財政收入目標可望年內(nèi)實現(xiàn)。但是2003年財政增收幅度可能會出現(xiàn)1994年以來首次較大幅度的下降（1994年分稅制財政體制改革以來，每年財政增收額都超過千億元人民幣）。財政支出則有可能突破預算，赤字會有所增加。財政收支的進一步發(fā)展態(tài)勢，主要取決于“非典”疫情的控制情況。

　　應(yīng)對疫情的當務(wù)之舉是保證應(yīng)收的財政收入盡入國庫，進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保為阻擊“非典”提供足夠的財力支持，以求共渡時艱。同時，根據(jù)疫情的發(fā)展情況及時調(diào)整財政政策，對受損行業(yè)已出臺的優(yōu)惠政策，要保持合理的時間限度，增加行業(yè)抗風險能力。疫情給我們的重要啟示，遠不止一時的對策，而是今后應(yīng)有何種處理突發(fā)事件的財政機制。要做到自如應(yīng)對危機，應(yīng)重視財政制度層面的問題。

　　一、建立財政危機管理機制。從1997年亞洲金融危機到2001年美國經(jīng)濟衰退，從1998年我國發(fā)生特大洪災到今年新疆地震，從我國駐南使館遇襲到伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)，都在不同程度上給我國經(jīng)濟發(fā)展和財政運行帶來不確定因素�，F(xiàn)代工業(yè)社會帶來文明的同時，也在系統(tǒng)性風險的天秤上加大了砝碼，危機的發(fā)生將是一個經(jīng)常性變量。作為消彌突發(fā)事件對經(jīng)濟發(fā)展影響的首選政策，財政政策將承受更大沖擊。對這一情況，要建立財政危機管理機制。構(gòu)筑一個包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風險預警在內(nèi)的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。財政法律制度為定立非常時期的財政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短事件發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時間；機構(gòu)框架則為財政應(yīng)對各種危機提供智力支持和操作流程；風險預警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準，并依據(jù)不同的評價標準，對財政運行情況發(fā)布警示。較為完善的風險預警評價體系包括四個子指標體系：（一）根據(jù)最近五年的財政收入增長率、主要稅種的增長率與原預算的契合程度，以及增長趨勢，建立財政收入汲取能力評價標準；（二）根據(jù)最近五年的財政支出增長率與原預算的契合程度，以及增長趨勢，建立財政支出績效評價標準；（三）根據(jù)財政赤字、赤字余額、赤字率及發(fā)展趨勢建立赤字控制評價標準；（四）根據(jù)國債發(fā)行量、債務(wù)余額、國民應(yīng)債率、國債負擔率、國債償還率及發(fā)展趨勢建立國債控制評價標準。對四個指標體系進行綜合后，把財政運行的不同狀態(tài)分為若干安全級別進行甄別，比如紅燈、黃燈和綠燈，采取不同的財政政策。

　　二、重視發(fā)揮公共財政的作用。公共財政是基于保障公共產(chǎn)品需求的制度安排，但并非任何財政支出需求都是公共概念。尤其應(yīng)澄清三個誤區(qū)：首先是把突破預算的財政支出歸咎為公共性需求。財政預算是經(jīng)過人民代表大會審批的嚴肅法案，已經(jīng)體現(xiàn)了公眾的選擇。在未征得全國人民代表大會或其常委會批準，預算案不能變通執(zhí)行。尤其要杜絕亂開用于防治“非典”支出的口子，嚴防假借“非典”之名而行亂花錢之實。其次是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付上不封頂。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付要依據(jù)疫情的嚴重程度裁定。轉(zhuǎn)移支付還應(yīng)充分考慮由于“非典”而影響到其它公共開支的可能性。再次是發(fā)行公共衛(wèi)生國債。疫情的發(fā)生，顯示出我國公共衛(wèi)生方面建設(shè)滯后。有人提出發(fā)行公共衛(wèi)生國債，用于防治“非典”和建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系。這是個短視的觀點。據(jù)此邏輯，哪方面建設(shè)滯后，就要發(fā)相應(yīng)的國債。我國是個發(fā)展中國家，待發(fā)展的事業(yè)非常之多，各個部門都可以發(fā)債，長此以往，不啻飲鴆止渴。我國實施以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策以來，已經(jīng)在實質(zhì)上恢復和強化了原有的投融資體制，政府“審批經(jīng)濟”在一定程度上得以復位。如果再行發(fā)行另類國債，結(jié)果只能是使經(jīng)濟偏離良性運行軌道越來越遠。我們已經(jīng)看到在阿根廷發(fā)生的悲劇。1998年以來，我國財政赤字和國債發(fā)行量持續(xù)攀升，財政運行安全問題凸顯，2002財政年度我國的國債余額已經(jīng)超過18000億，再發(fā)行國債空間已經(jīng)十分有限。不主張發(fā)行衛(wèi)生國債并不是反對公共衛(wèi)生體系建設(shè)。既然是公共財政支出，就要體現(xiàn)國債安排的公共性，既不能熱衷搞競爭性國債項目審批，也不能把錢大把地撒在沒有社會效益的超前基礎(chǔ)設(shè)施項目上，而應(yīng)當采取務(wù)實的策略，通過調(diào)整現(xiàn)行國債結(jié)構(gòu)的方式安排公共衛(wèi)生投資。同時，對公共衛(wèi)生體系建設(shè)所需支出，還可以通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在經(jīng)常性支出項目中予以安排，彌補公共衛(wèi)生的欠帳。

　　三、提高財政透明度�！胺堑洹币咔闆]有得到及時控制，一個重要原因是信息不透明。財政透明度不高，將導致財政支出效率低下，應(yīng)付危機的能力削弱。國際貨幣基金組織在《財政透明度良好做法守則—原則宣言》中指出，“優(yōu)良政府管理對于實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和高質(zhì)量增長具有重要的意義，而財政透明度又是優(yōu)良政府管理的一個關(guān)鍵方面�！苯璐艘咔�，舉一反三，適度提高我國財政管理的透明度，也將是有益之舉。從澄清政府部門的職責入手，完善財政內(nèi)部控制制度，披露預算編制、執(zhí)行過程，提供財政政策的目標及實現(xiàn)程度，降低公眾獲取財政信息的困難程度。

　　四、注重財政科學管理，推進財政改革。財政是一門社會科學，有其規(guī)律性。所以財政管理中，要減少人為操縱的因素，按照其固有的規(guī)律辦事。否則，很難保證不會出現(xiàn)問題。政府應(yīng)利用處理突發(fā)事件的有利時機，繼續(xù)深化“收支兩條線”管理改革、國庫集中收付制度改革、部門預算改革、政府采購制度等公共財政管理改革，規(guī)范財政資金運行的全過程，將公平、公正、公開的科學管理原則，貫徹到財政資金運行的各個環(huán)節(jié)。