浙江省縣財稅分成之變：36億元和6億元的差距

　　兩個議案

　　2005年3月，浙江省第十屆人民代表大會第三次會議上，紹興縣的徐愛華代表提出了《關(guān)于浙江錢清發(fā)電有限責任公司稅收收入級次問題的議案》（下稱《紹興縣議案》），浦江縣的黃桔英代表提出了《關(guān)于加大欠發(fā)達縣的財政扶持力度的議案》（下稱《浦江縣議案》）。

　　《紹興縣議案》提到的浙江錢清發(fā)電有限責任公司（下稱“錢清公司”）位于紹興縣錢清鎮(zhèn)。議案指出，“錢清公司所繳納的地方分成的增值稅（25% 部分）和企業(yè)所得稅（40%部分），自2003年起上劃省級，對紹興縣的財政收入產(chǎn)生較大影響�！�…建議省政府按照‘事權(quán)與財權(quán)’相匹配的原則，將該公司的稅收征管方式和財政收入級次按原有格局界定。”也就是說，原來歸地方政府的25%增值稅和40%企業(yè)所得稅，2003年起就都歸省政府所有了。

　　錢清公司由浙江省能源集團有限公司控股，在紹興縣利稅企業(yè)中排名第三。2004年，錢清公司增值稅（25%部分）和企業(yè)所得稅（40%部分）合計2428萬元。

　　錢清公司建設之初，當?shù)卣�府投入甚多�?995年，錢清公司項目開始籌備，錢清鎮(zhèn)政府無償承擔了500多萬元的籌備費用，并以每畝8.2萬元的價格提供土地，而當時的市場價格為每畝12萬元，單單土地這一項就讓利1000萬元以上。另外在環(huán)境保護、職工安置方面，錢清鎮(zhèn)也作出了相當大的讓步�！镀纸�縣議案》只有區(qū)區(qū)200余字，但卻表達了一個明確的愿望：“一些納入‘兩保兩掛’的貧困縣，充分運用財政扶持政策，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，已經(jīng)基本擺脫了貧困面貌，有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達地區(qū)’或‘次發(fā)達地區(qū)’。而一些沒有納入”兩保兩掛“財政扶持力度相對較小，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，地方財政相對困難，……建議進一步加大對沒有納入‘兩保兩掛’財政體制的欠發(fā)達縣的財政扶持力度�！�

　　一個不愿再給，另一個卻伸手想要。

　　省級調(diào)控功不可沒

　　《浦江縣議案》中提到的“兩保兩掛”，出臺于1995年。

　　1995年，《浦江縣議案》提到的“兩保兩掛”出臺，此舉為省級轉(zhuǎn)移支付措施。浙江省17個欠發(fā)達縣，如果保證完成中央稅收任務和保證完成當年財政收支平衡（兩保），則把省財政補助、省財政獎勵與地方收入掛鉤（兩掛）。

　　17個欠發(fā)達縣的界定，是1993年以來，浙江省對“省直管縣”的財政體制進行了改革的結(jié)果。當時，浙江省以縣財政收入億元劃線，高于此線的37個縣屬于發(fā)達縣，低于此線的17個縣屬于欠發(fā)達縣，各占全省縣數(shù)的60%和30%.

　　“兩保兩掛”的具體實施辦法是，縣級的財政收入每增長1%，省對縣的補助增長0.5%.

　　1997年，浙江省國、地稅進一步分設后，將“兩�！敝械谋！岸愂杖蝿胀瓿伞备臑椤按_保完成逐年消化歷年累計赤字任務”。2003年，浙江省的補助幅度和獎勵方法稍有調(diào)整，又把消化赤字任務改為“確保完成政府職責”。

　　浙江省金華市的磐安縣和武義縣，是首批享受“兩保兩掛”的縣。

　　2002年，磐安縣利用補助還債，實現(xiàn)了各部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支平衡。2004年，浙江省“兩保兩掛”市、縣（市）會議特地在磐安縣召開。

　　武義縣原是浙江有名的8個貧困縣之一，2002年財政總收入3.25億元，2003年為4.6億元，2004年為5.6億元，其中2003年的收入增幅在39%以上，位居金華市前茅。

　　這兩個縣的情況，正可以為《浦江縣議案》中提到的“有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達地區(qū)’或‘次發(fā)達地區(qū)’”作注腳。

　　《浦江縣議案》的起草人、浙江超界集團董事長黃桔英的秘書王先生告訴《第一財經(jīng)日報》記者，議案的初衷就是“感覺到浦江的經(jīng)濟發(fā)展速度比較慢，藉此爭取省里支持�！�

　　據(jù)悉，“兩保兩掛”實施的范圍從1995年起的17個欠發(fā)達縣擴大到1998年的27個縣（市），到2001年又擴大到31個市、縣（市）。而接受省里補助的縣所占的比率，由原來的30%上升到了60%.

　　2002年末，浙江全省縣（市）地方財政收入比1994年增長了6.22倍。1993年初全省43個縣（市）都是赤字預算的被動局面已不復存在，實現(xiàn)了全省縣縣平衡。

　　這當中，省級財政調(diào)控作用功不可沒。

　　“兩保兩掛”的優(yōu)勢

　　“誰做得好，就補助誰，‘兩保兩掛’是一種約束下的激勵機制�！闭憬�省委政策研究室特約研究員、浙江財經(jīng)學院副院長鐘曉敏說。

　　在他看來，“兩保兩掛”改變了省與縣之間傳統(tǒng)的矛盾。以前，省里總是希望縣里多增加自己本級財政收入，減少對補助的依賴；而縣里希望減少本級財政收入而獲得較多的補助收入。這種相互矛盾的思維使得省對縣的財政補助陷入惡性循環(huán)，“越窮越補，越補越窮”。

　　在“兩保兩掛”政策下，縣里必須確保完成政府職責、增加財政收入才能獲得省里的補助，這對縣里形成了一個良性的激勵機制。

　　“但是，在2001年，省里感覺錢不夠用了，”鐘曉敏說，“重大工程的投入使得省里的支出增大，而且每年省里支出的‘兩保兩掛’的費用高達數(shù)十億元，受助范圍也增加了一倍多，為了支付這筆費用，省里開始動用歷年的財政節(jié)余�！�

　　36億元和6億元的差距

　　據(jù)鐘曉敏透露，2002年浙江省即開始醞釀《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善地方財政體制的通知》（下稱《通知》），以期開源。一年之后，《通知》出臺，規(guī)定自2003年1月1日起，三年之內(nèi)，全省的電力企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等地方分享部分和部分金融企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等地方分享部分劃歸省級（其中，電力企業(yè)不包括市縣以下單位開辦的小水電）。

　　“這兩年正好是電力企業(yè)效益好、利稅多的時候，《紹興縣議案》所反映的就屬于這次利益調(diào)整中遭受的損失�！辩姇悦粽f。《通知》為什么單單選擇電力和金融兩個行業(yè)？鐘曉敏的解釋是，這兩個行業(yè)中中央和省里投入遠遠超出地方。

　　而國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員倪紅日認為，電力、金融屬于壟斷性高利潤的行業(yè)，正因為利潤高，省里面拿走也是應該的。

　　倪紅日認為，依據(jù)2002年國務院頒布的《國務院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》的內(nèi)容，浙江省可以自由調(diào)整相關(guān)的地方稅收級次。

　　“這是西方發(fā)達國家普遍采用的辦法，”倪紅日說，“只要利益受損的縣的公共支出服務水平不低于省內(nèi)平均水平，那么，省里面就有權(quán)進行調(diào)劑�！�

　　所謂的“公共支出服務水平”，倪紅日解釋為“公務員的工資水平、人均義務教育水平以及公共衛(wèi)生服務水平等等”。

　　早在2002年，紹興縣就步入了全國經(jīng)濟十強縣之列。2003年，紹興縣完全依靠自己強大的地方財力，實現(xiàn)了免費義務教育。2004年，紹興縣的財政收入高達36.4億元，而浦江縣的財政收入為6.06億元，照此計算，紹興縣地方財政收入是浦江縣的6倍以上�！暗胤秸�府費盡心思搞了這個企業(yè)，現(xiàn)在卻得不到一分錢的利益�！苯B興縣錢清鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長鄭雪奎向記者抱怨。

　　在《通知》執(zhí)行之初，紹興縣財政局分管預算的副局長邢玉清即向省財政廳反映此事，但一直沒有結(jié)果。

　　邢玉清表示，“職能部門還是要執(zhí)行省里的決定”。