防疫費用掛賬 暴露財政轉(zhuǎn)移支付弊端

　　SARS疫情當前，救治費用“記賬制”是必需的舉措，但中央財政最終能給多少錢？還要投入多少錢？地方政府心里也沒譜；中央與地方事權(quán)劃分不清，財權(quán)事權(quán)不對稱，致使“窮者越窮，富者越富”而加大了地區(qū)之間的差距與中央政府每年向地方進行高達幾千億元的“轉(zhuǎn)移支付”相比，總數(shù)20億元SARS防治基金實在微不足道。盡管如此，這筆資金的撥付并不順利，因為SARS防治費用最終由誰承擔，中央與地方將按怎樣的比例分擔，至今仍不甚明了。

　　這也意味著，對中國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度進行改革已經(jīng)越來越迫切。

　　中國財政轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實行分稅制改革后正式實施的，其初衷是均衡各地政府財政支出能力，保證貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務(wù)；操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金，有時各地財政之間也發(fā)生少量的橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　中央財政今年4月23日設(shè)立了20億元SARS防治基金，迄今已分4次向地方預撥近10億元，其中給地方4.4億元，大部分投向貧困的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村。

　　早在4月29日，中央宣布將對農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾SARS患者給予免費治療，包括住院、伙食等一切救治費用均由救治地政府財政負擔。5月1日，財政部等再次下發(fā)“緊急通知”，要求各地醫(yī)院嚴格執(zhí)行“先救治、后結(jié)算費用”的規(guī)定，救治過程中發(fā)生的各項費用采取“記賬制”；患者出院時應向院方提供有效證件復印件和聯(lián)系方式，并由患者或家屬對院方提供的診療、住院記錄，費用清單簽字確認。

　　中央已經(jīng)表態(tài)，對中西部困難地區(qū)政府負擔的SARS型肺炎患者救治費用，原則上給予50％的補助。此外，目前已有重慶、湖北、江蘇、河南等宣布地方政府承擔SARS患者的一切治療費用。截至5月21日，地方各級財政安排SARS防治基金超過80億元。

　　不過《財經(jīng)時報》近日從財政部獲知：中央預撥款項要待疫情結(jié)束后進行結(jié)算，最后能給多少錢、還要再投入多少錢，地方政府心里也沒譜。為遏制疫情蔓延，他們眼下必須無條件投入防治資金。

　　稅收返還先天缺陷

　　目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式有6種，即稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助和其他補助；移支付在結(jié)構(gòu)上分為一般轉(zhuǎn)移支付（無條件撥款）和專項轉(zhuǎn)移支付（有條件撥款）兩類。

　　“一般轉(zhuǎn)移支付”主要體現(xiàn)為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助以及1995年開始實施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等。

　　“專項轉(zhuǎn)移支付”則主要服務(wù)于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對地方實行的工資、社會保障、環(huán)保、抗災救災、扶貧幫困等方面的轉(zhuǎn)移支付。

　　1994年中國進行分稅制改革中，為了確保方案“順利出臺”，中央政府采取了保持原有地方格局的方法，將原屬于地方稅源、改革后上劃給中央的增值稅和消費稅中的一部分，按照來源地原則返還給地方政府。

　　其具體方法是：1993年中央從地方上劃的收入數(shù)額（消費稅＋75％增值稅—中央下劃收入）全額返還地方，并以此作為今后中央對地方稅收返還的基數(shù)；稅收返還額在這個基數(shù)上逐年遞增，增量部分按增幅的1：0.3返還給地方。

　　這種方式保留了地方的既得利益，減少了改革阻力，但沒有解決地區(qū)間財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題。由于“多繳者多返，少繳者少返”，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的財力差距逐年滾動擴大。

　　2003年中央財政總支出預算為15138億元，其中中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉(zhuǎn)移支付的43％。這些資金主要是分配給東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的，這意味著有近一半的轉(zhuǎn)移支付資金擴大了地區(qū)之間的差距。

　　專項撥款亟待規(guī)范

　　近年來，國家在出臺一些改革政策時，往往會通過設(shè)立專項撥款的方式予以推動。不過，在中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模既定的情況下，大量專項撥款會擠占一般性轉(zhuǎn)移支付應有的份額。而且專項撥款內(nèi)容龐雜，種類達幾十種之多，而相當多的�？畈�沒有做到“專款專用”。

　　這種專項撥款隨意性、分配過程不透明、資金使用零星分散的弊端，還助長了“跑部錢進”、討價還價、弄虛作假的風氣。一般情況下，專項撥款資金往往是先分到各部委，再逐級下?lián)�。近年來，一些部委出現(xiàn)的資金使用違規(guī)現(xiàn)象，大多與專項撥款有關(guān)。

　　日前，國家審計署下發(fā)專項審計通知，要求各級審計機關(guān)對政府統(tǒng)一安排的防治SARS專項資金和各種海內(nèi)外捐贈物資跟蹤審計監(jiān)督，對截留、擠占、挪用專項資金和捐贈物資的行為依法處理。

　　今年初，《財經(jīng)時報》曾向有關(guān)部門了解中央財政元旦春節(jié)期間扶貧幫困補助資金的情況。財政部明確表示：中央財政對各省撥付資金的具體數(shù)額“不能披露”�！懊獾靡�起爭議，否則得到補助較少的省份會問：為什么情況相同我們得到的比其他地方少？而且在執(zhí)行過程中，補助數(shù)額也會有調(diào)整，只有到了3月才能有確定數(shù)字，而且只是一個總的額度，不會公布地方所得補助的具體數(shù)額”。

　　接受采訪的這位財政部人士告訴記者，實際工作中，中央是“做得多，說得少”；中央出一部分資金，主要由地方負責。記者問及“中央財政對地方撥付補助及數(shù)額的決定因素”時，對方只是表示“根據(jù)實際情況決定”，并再三強調(diào)這項工作非常難做。“中央財政財力有限，地方財政也確實困難重重”。

　　另外，中央專項撥款項目多數(shù)情況下要求地方要有“匹配資金”，這越發(fā)有利于發(fā)達地區(qū)而對貧困地區(qū)不利。因為貧困地區(qū)專項撥款越多，地方財政壓力越大。有些地方?jīng)]有財力匹配但又想拿到項目，只好上報一些虛假數(shù)字。最終，常常是“跑得勤、叫得響、配套資金出得多，分配到的資金就多”。

　　地方預算殘缺

　　SARS大敵當前，一些地方財政顯得捉襟見肘，甚至拆西墻補東墻；而對于整個疫情的投入和疫情結(jié)束后的地方財政，心里普遍“沒底”。而這并不是此次緊急疫情才出現(xiàn)的情況。

　　一直以來，各省級人民代表大會每年年初開會審議的地方年度預算，實際上只有年度預算總額的50％～60％，還有40％～50％的財政收入并不能納入年度預算并被審議。

　　一個主要原因是，目前中央財政轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模，是根據(jù)當年中央預算執(zhí)行情況確定的，不但隨意性大，數(shù)額不確定，而且要在第二年辦理決算時才補助給地方。這造成地方財政部門在年初編制預算時無法將上級的財政轉(zhuǎn)移支付資金納入當年地方預算。無法統(tǒng)籌安排，地方人大也不可能進行有效監(jiān)督。

　　另外，由于中央財政專項資金項目及配套比例不能確定，地方財政在編制預算時就不知道會有哪些專項資金項目、需要匹配多少資金。所以，資金匹配部分也不能編進預算。在預算執(zhí)行中，專款“釣魚”項目往往比較多，既捆住了地方財政的部分財力，也會干擾地方預算的正常執(zhí)行。