財政政策應承擔戰(zhàn)略職能

　　國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長陳淮近日提出，目前討論財政政策應將關注點放到中國經(jīng)濟增長過程中財政政策性職能轉變問題上，而不是簡單的是否“淡出”的問題。他說，從目前中國經(jīng)濟的利益格局現(xiàn)實分析，財政政策性職能不能“淡出”，但政策方式應當?shù)�出。財政政策的著力點應當從財政直接投資引導投資需求增長轉變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來。

　　陳淮認為，從當前看，為促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，我國的財政政策應當努力實現(xiàn)向以下三個方面的調(diào)整。

　　第一，加快結構調(diào)整，對資本退出施以財政援助。市場經(jīng)濟下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動是資本重新優(yōu)化配置的結果。但中國的情況是缺乏市場化的系統(tǒng)支持資本退出。資本無法從原有配置領域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結構調(diào)整就難以奏效；在多元化的社會利益結構中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補償。人們熟知的“加速折舊”就是政府運用財稅手段滿足資本補償要求、促進結構升級的一項重要政策，具體說，就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領域的資本能夠全部或者部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。比如對過剩生產(chǎn)能力施行政策性收購，施以退出性的政策援助應當成為國債資金新的重點配置領域之一。煤炭“關井”、鋼鐵“限產(chǎn)”、淘汰不能達到經(jīng)濟規(guī)模的石化裝置等都應當提供政策性補償。實際上，目前我國農(nóng)業(yè)中實施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對產(chǎn)業(yè)退出給予財政性援助的政策，農(nóng)業(yè)中的實踐已經(jīng)證明，對“退出”提供補償實際上是一種代價最低、效率最高的政策。

　　第二，承擔改革成本，改善社會經(jīng)濟預期。

　　從現(xiàn)實情況看，我們至少對以下若干方面的轉軌成本仍缺乏明確的制度安排：一是有償解除勞動合同的代價。計劃經(jīng)濟體制下的那些國有職工如果不能在勞動關系上退出國有經(jīng)濟系統(tǒng)，國有經(jīng)濟的轉軌改造實際上是不可能完成的。因為他們實際占有和支配著這個系統(tǒng)中的所有資源。二是完善社會保障體系的代價。在原有計劃經(jīng)濟體制下，職工的福利或者社會保障問題是全部包含在企業(yè)成本中的�，F(xiàn)在我們要全部外化到社會統(tǒng)籌方式中去，問題是誰來把以前扣除的那部分積累補足。

　　三是化解銀行不良資產(chǎn)的代價。在舊體制下“撥改貸”形成的不良資產(chǎn)、政府通過種種行政干預讓銀行發(fā)放貸款導致的不良資產(chǎn)等，現(xiàn)在要靠銀行通過市場化經(jīng)營來化解這些不良資產(chǎn)。

　　四是回贖國有資產(chǎn)支配權的代價。目前所有的存量資產(chǎn)實際掌握在分散于不同地區(qū)或者不同部門的地方政府和實際支配者手中，要讓國有經(jīng)濟真正融入市場體系，就要對依靠舊體制實際占有著國有資源的利益群體支付一個“回贖”的代價。對此，我國積極財政政策中“積極”的含義將更多地體現(xiàn)在合理承擔這些改革成本上。

　　第三，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟關系，靈活運用財政信用資源。在過去幾年中，調(diào)整區(qū)域間發(fā)展的不平衡狀態(tài)始終是財政政策的重點指向。其中，區(qū)域間的財政轉移支付制度已經(jīng)在建立過程中，西部等發(fā)展相對滯后地區(qū)已成為“國債項目”配置的重點區(qū)域，但從實踐看，僅僅依靠中央財政的直接投入并不能滿足需要。要實現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標，還需要探索以較少的財政資源調(diào)動更多增量資源向這些地區(qū)集中的措施。改善相對落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上�，F(xiàn)在有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法；允許地方政府發(fā)債也應當成為財政政策的重要組成部分；在西部大開發(fā)、老工業(yè)基地再振興、部分區(qū)域環(huán)境與國土整治等方面，都可以通過發(fā)地方債的方式調(diào)整資源在區(qū)域之間的配置格局。