推進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估立法是全面依法治國的題中之義

　　近日，全國人大常委會(huì)公布了經(jīng)調(diào)整后的《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，該立法規(guī)劃將立法項(xiàng)目分為三類：第一類項(xiàng)目：條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案（76件）；第二類項(xiàng)目：需要抓緊工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案（26件）；第三類項(xiàng)目：立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。其中，將資產(chǎn)評(píng)估法列入第一類項(xiàng)目。全國人大常委會(huì)在調(diào)整后的本屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，不僅保留了《資產(chǎn)評(píng)估法》，還明確將《資產(chǎn)評(píng)估法》確定為任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案。在全面依法治國和切實(shí)簡政放權(quán)的時(shí)代背景下，最高立法機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估法給予重視，反映了立法機(jī)構(gòu)審時(shí)度勢(shì)，捕捉到我國法律體系中亟待完善的觸角。

　　在中央全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署下，要依法治理資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)，合法調(diào)解資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域長期以來雖經(jīng)各方艱苦努力仍未能解決的矛盾和沖突，完善資產(chǎn)評(píng)估行政監(jiān)督與行業(yè)自律管理頂層設(shè)計(jì)，必須加快推進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估立法并盡快出臺(tái)。

　　一、資產(chǎn)評(píng)估法是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值機(jī)制的需要

　　價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、價(jià)值管理機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的重要機(jī)制。資產(chǎn)評(píng)估具有價(jià)值發(fā)現(xiàn)和價(jià)值判斷的功能，在維護(hù)市場(chǎng)秩序、調(diào)節(jié)公民關(guān)系、保障社會(huì)穩(wěn)定等方面具有不可或缺的作用。20多年來，我國資產(chǎn)評(píng)估在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了獨(dú)特的價(jià)值作用，但資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)專門法的缺乏，給評(píng)估實(shí)踐帶來阻礙的同時(shí)，也客觀削弱了評(píng)估在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮價(jià)值作用的創(chuàng)新力。

　　資產(chǎn)評(píng)估的專業(yè)理論能夠?yàn)橘Y產(chǎn)定價(jià)提供科學(xué)依據(jù)，資產(chǎn)評(píng)估在市場(chǎng)定價(jià)中通過價(jià)值提示可以完善資產(chǎn)定價(jià)模式和促進(jìn)資本市場(chǎng)走向理性。資產(chǎn)評(píng)估正常發(fā)揮價(jià)值發(fā)現(xiàn)和價(jià)值判斷功能的前提條件是，資產(chǎn)評(píng)估主體具有獨(dú)立性，資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則具有統(tǒng)一性，資產(chǎn)評(píng)估信息具有真實(shí)性。由于資產(chǎn)評(píng)估法的缺失，評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)常常受到來自于評(píng)估委托方和相關(guān)利益方的不當(dāng)干預(yù)，嚴(yán)重影響評(píng)估師在價(jià)值發(fā)現(xiàn)過程中的獨(dú)立客觀判斷，損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的正常的價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制，而對(duì)于這種不當(dāng)干預(yù)，又沒有法律依據(jù)可以追究處理。同樣，由于資產(chǎn)評(píng)估法的缺失，我國至今沒有形成全國統(tǒng)一的資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則體系，資產(chǎn)評(píng)估信息失真的經(jīng)濟(jì)代價(jià)極低，對(duì)提供虛假評(píng)估信息的行為缺乏處罰依據(jù)。

　　我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)大有可為，不僅能為企業(yè)提供常規(guī)資產(chǎn)交易中的評(píng)估服務(wù)以及新商業(yè)模式延伸出來的新業(yè)務(wù)，還能為政府和其他社會(huì)主體提供價(jià)值判斷尺度和挖掘功能。這些新業(yè)務(wù)、新市場(chǎng)和價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都需要資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，而這一切都依賴于資產(chǎn)評(píng)估具有良好的法律環(huán)境。沒有法律約束和保障的資產(chǎn)評(píng)估，會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無法無天、任性自在地放大和縮小資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中價(jià)值機(jī)制。

　　二、資產(chǎn)評(píng)估法是促進(jìn)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展的需要

　　資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以強(qiáng)化資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的自律管理功能。沒有萬能的評(píng)估師，但可以有多能的評(píng)估機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)評(píng)估法的調(diào)整對(duì)象不僅是評(píng)估師，還包括評(píng)估機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的管理模式，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該是以自律管理為主，行政權(quán)力逐步退出市場(chǎng)可以有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府行政主管部門徹底脫鉤。資產(chǎn)評(píng)估法的一審稿和二審稿都把握了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展方向和存在的關(guān)鍵問題，但也因此觸動(dòng)了一些部門利益，因而阻力重重，錯(cuò)綜復(fù)雜。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以強(qiáng)化資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的自律管理功能，更加清晰地界定資產(chǎn)評(píng)估行政管理與自律管理的邊界。特別是資產(chǎn)評(píng)估法二審稿中提到的簡政放權(quán)，重師輕所，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理先照后證，符合資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展方向。

　　資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以提升各類評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律地位。注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師和評(píng)估是支撐資本市場(chǎng)的三大專業(yè)服務(wù)業(yè)，相互依存，各司其職，不可替代。會(huì)計(jì)和律師已經(jīng)通過法律明確為準(zhǔn)入類職業(yè)資格，唯獨(dú)評(píng)估還無法律地位，應(yīng)盡快通過立法，將各專業(yè)評(píng)估師列入國家職業(yè)資格目錄清單，更好地發(fā)揮資產(chǎn)評(píng)估功能，真正維護(hù)評(píng)估師尊嚴(yán)，增強(qiáng)評(píng)估行業(yè)的軟實(shí)力和公信力。

　　資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以促進(jìn)評(píng)估師在同一個(gè)法定平臺(tái)上達(dá)成共識(shí)。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以更好地理順資產(chǎn)評(píng)估行政管理與自律管理的關(guān)系。根據(jù)中央提出的 “加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的要求，應(yīng)該進(jìn)一步厘清政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理的職能，在深化行政審批制度改革，逐步減少資質(zhì)資格許可事項(xiàng)的大背景下，應(yīng)更好地發(fā)揮評(píng)估行業(yè)自律組織在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以促進(jìn)評(píng)估行業(yè)自律組織之間的溝通與融合，明確評(píng)估行業(yè)自律組織的功能和法律地位。特別是一些關(guān)于各類評(píng)估專業(yè)普遍存在的共性的自律管理方面的問題可以在同一個(gè)法定平臺(tái)上盡快達(dá)成共識(shí)，如評(píng)估術(shù)語統(tǒng)一的問題，評(píng)估師職業(yè)道德指南，評(píng)估行為守則，對(duì)評(píng)估委托方的共同要求等。

　　目前，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展到達(dá)了一個(gè)瓶頸，即行業(yè)缺乏專門法。從各類評(píng)估局部來看，管理得有章有法，但從整體全局來看，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。因此，社會(huì)上有對(duì)整個(gè)評(píng)估行業(yè)“亂象叢生”的看法。在評(píng)估行業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管方面，評(píng)估沖突調(diào)處無所適從，資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)分割和壁壘現(xiàn)象與建立統(tǒng)一市場(chǎng)體系的要求相距甚遠(yuǎn)。評(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估委托人及評(píng)估報(bào)告使用人期盼著有一部統(tǒng)一的評(píng)估法規(guī)，凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展，使資產(chǎn)評(píng)估更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供價(jià)值判斷服務(wù)和智力支撐。

　　三、資產(chǎn)評(píng)估法是理順資產(chǎn)評(píng)估委托關(guān)系的需要

　　如何處理評(píng)估機(jī)構(gòu)與委托方的關(guān)系，一直是評(píng)估領(lǐng)域較難處理的問題。資產(chǎn)評(píng)估法是理順資產(chǎn)評(píng)估委托關(guān)系的需要。目前，我國有關(guān)法律法規(guī)還沒有資產(chǎn)評(píng)估委托制度的相關(guān)規(guī)定。這導(dǎo)致我國資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)中難以明確評(píng)估委托人的權(quán)利和義務(wù)，評(píng)估委托人和評(píng)估執(zhí)業(yè)者的法律責(zé)任糾纏不清。一旦出現(xiàn)執(zhí)業(yè)糾紛，就無法依據(jù)有關(guān)法律對(duì)各方當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行有效界定。毫無疑問，評(píng)估執(zhí)業(yè)者作為評(píng)估業(yè)務(wù)的乙方，必然會(huì)承擔(dān)更多本不屬于自己的責(zé)任。

　　資產(chǎn)評(píng)估法草案中對(duì)委托人行為和責(zé)任的認(rèn)定，將給評(píng)估執(zhí)業(yè)者一顆“定心丸”。這不僅有利于對(duì)委托人及其行為進(jìn)行監(jiān)督管理，有效保護(hù)評(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，也有利于維護(hù)評(píng)估各方的正當(dāng)利益和評(píng)估活動(dòng)的正常秩序。

　　在現(xiàn)行的資產(chǎn)評(píng)估法律制度體系中，雖然包含一定的有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估民事主體的民事法律內(nèi)容，但從制度設(shè)計(jì)和指導(dǎo)思想上，更多地是強(qiáng)調(diào)政府行政主管部門的審批權(quán)限和監(jiān)督管理，而有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估民事主體的權(quán)利規(guī)定，缺乏足夠的保護(hù)與救濟(jì)的制度基礎(chǔ)和程序規(guī)定。特別是關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)中委托方的權(quán)利和義務(wù)，由于評(píng)估業(yè)務(wù)委托方不是評(píng)估行業(yè)行政主管部門的管理對(duì)象，在現(xiàn)有的評(píng)估法律制度體系中對(duì)此鮮有規(guī)定。當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)或委托方產(chǎn)生沖突，也缺乏相應(yīng)的法律救濟(jì)制度。這些問題都急需由立法機(jī)構(gòu)做出法律規(guī)定。

　　在資產(chǎn)評(píng)估法草案中提出了委托方有提供真實(shí)的權(quán)屬、資料等信息的法定義務(wù)，同時(shí)也對(duì)資產(chǎn)評(píng)估師的法律責(zé)任提出了明確規(guī)定，如果雙方違反規(guī)定造假，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一點(diǎn)非常好。不過，考慮到促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)交易的公平，資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)委托方提出的要求和規(guī)定的責(zé)任還需要更進(jìn)一步明確與細(xì)化，如對(duì)委托方造假、提供虛假資料信息，要求出具虛假評(píng)估報(bào)告等違法行為，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，還需要進(jìn)一步明確規(guī)定。

　　特別是對(duì)于法定評(píng)估項(xiàng)目，應(yīng)從法律的角度明確被評(píng)估單位必須為評(píng)估師提供真實(shí)可信的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)和權(quán)屬等相關(guān)資料，為評(píng)估師獨(dú)立客觀公正地開展工作提供法律依據(jù)，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮價(jià)值監(jiān)督機(jī)制提供法律保障。

　　四、資產(chǎn)評(píng)估法是有效維護(hù)各方資產(chǎn)權(quán)益的需要

　　長期以來，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)適應(yīng)改革開放和市場(chǎng)需求，積極服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在引進(jìn)外資、企業(yè)改革、發(fā)展多層次資本市場(chǎng)等重大改革措施中，為防止國有資產(chǎn)流失，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)有關(guān)各方資產(chǎn)權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

　　當(dāng)前，在深化改革的新形勢(shì)下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中將更好地發(fā)揮決定作用，涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加頻繁，經(jīng)濟(jì)行為日益復(fù)雜，資產(chǎn)種類更加豐富多樣，資產(chǎn)價(jià)值影響因素也更加復(fù)雜，資產(chǎn)價(jià)值流失途徑和手段更加隱蔽，防止國有資產(chǎn)流失仍然任重道遠(yuǎn)，資產(chǎn)評(píng)估在維護(hù)我國基本經(jīng)濟(jì)制度中仍然大有可為。1991年國務(wù)院發(fā)布的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》在國有資產(chǎn)評(píng)估及防止國有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了無比巨大的歷史作用，但是，隨著改革開放的全面深化，該行政法規(guī)需要適應(yīng)新形勢(shì)，打造升級(jí)版。另一方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，既要防止國有資產(chǎn)流失，又不能讓非國有資產(chǎn)吃虧，覆蓋國有資產(chǎn)評(píng)估和非國有資產(chǎn)評(píng)估的法律亟需應(yīng)運(yùn)而生。

　　在混合所有制改革中，國有企業(yè)引入民營資本，促進(jìn)國有資本和非國有資本融合，實(shí)現(xiàn)國有資本和民營資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在這類經(jīng)濟(jì)行為中，合理的資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值是交易決策的重要參考依據(jù)。資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)作用的有效發(fā)揮，既可以防范國有資產(chǎn)流失，又可以維護(hù)其他各方利益，使國有、非國有資產(chǎn)公允地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，維護(hù)交易中的價(jià)值秩序，促進(jìn)交易公平公正。在上市公司資產(chǎn)評(píng)估中，資產(chǎn)評(píng)估信息披露要求較高，如果評(píng)估結(jié)論不實(shí)，還可能影響投資者對(duì)股票市場(chǎng)的信心，影響投資者的正確決策。

　　在資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本市場(chǎng)完善和金融體制改革，文化科技體制改革，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保市場(chǎng)發(fā)展的新浪潮中，各方資產(chǎn)權(quán)益都需要也都應(yīng)該得到法律的保護(hù)。為此，迫切需要從法律層面強(qiáng)化資產(chǎn)評(píng)估作為獨(dú)立第三方的價(jià)值尺度功能，將目前行之有效的資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)定上升到專門的法律層面進(jìn)行規(guī)范，明確資產(chǎn)評(píng)估有關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，規(guī)范行政和行業(yè)自律管理，為深化改革營造良好的法律環(huán)境。

　　五、資產(chǎn)評(píng)估法是健全中國特色法律體系的需要

　　隨著簡政放權(quán)向縱深推進(jìn)，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)也需要行簡政之道。但是，簡政放權(quán)并不是放而不管，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這三者“三位一體”，不可分割。因此，對(duì)評(píng)估行業(yè)的管理，政府更多的是依法對(duì)評(píng)估行業(yè)加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會(huì)更多的是依法進(jìn)行全方位的自律管理。但如果立法跟不上，就會(huì)增加許多盲目性，缺乏有法可依的公平的資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)環(huán)境。在資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域，簡哪些政，放哪些權(quán)、行政監(jiān)管與行業(yè)自律如何合理結(jié)合，都亟需有法律依據(jù)。

　　目前，政府推動(dòng)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立審批由前置改為后置，這將有利于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是進(jìn)一步簡政放權(quán)的體現(xiàn)，有利于理順市場(chǎng)主體準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情。簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，將評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立前置審批事項(xiàng)改為后置審批，可以推動(dòng)政府從對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)微觀活動(dòng)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟貙?duì)資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)主體行為和市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管，有利于使市場(chǎng)在資源配置中更好地起決定性作用。但是，評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立審批由前置改為后置，降低機(jī)構(gòu)申請(qǐng)門檻的同時(shí)，行業(yè)自律的步伐要加快，政府簡政放權(quán)與行業(yè)自律應(yīng)同步，不應(yīng)脫節(jié)，否則，評(píng)估機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境就會(huì)受到負(fù)面影響。然而，行業(yè)自律的步伐能否及時(shí)有力地跟上，就依賴于資產(chǎn)評(píng)估法律的支撐和保障。

　　當(dāng)下，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)需要制定自律監(jiān)管的新機(jī)制、新措施，加強(qiáng)證券資格資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)報(bào)備工作的管理，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)人員的事前預(yù)警、事中監(jiān)督和事后監(jiān)管，加大執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作的表彰與懲戒力度，加強(qiáng)行政監(jiān)管和自律監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。但是，這一切都需要有明確的法律依據(jù)。

　　在中國，會(huì)計(jì)領(lǐng)域、律師領(lǐng)域都有了全國性的統(tǒng)一法律規(guī)定，而與之鼎足而立的評(píng)估領(lǐng)域，至今還沒有一部全國性的專門法律。資產(chǎn)評(píng)估涉及的領(lǐng)域廣，與經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公正息息相關(guān)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)中重要的智力型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。資產(chǎn)評(píng)估法是評(píng)估行業(yè)發(fā)展的基石，應(yīng)該盡快出臺(tái)，在規(guī)范評(píng)估行為、調(diào)節(jié)評(píng)估關(guān)系、提高評(píng)估信息質(zhì)量、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，將進(jìn)一步完善中國法律體系，填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的一大空白。同時(shí)，也可以對(duì)公司法、證券法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、物權(quán)法等法律中有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估的法律規(guī)定的實(shí)施起到重要支撐，有利于從源頭上理順我國資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理體制，保障資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)可持續(xù)地健康發(fā)展。

　　十年磨一劍，劍出護(hù)公義。資產(chǎn)評(píng)估立法自2005年12月正式啟動(dòng)以來，經(jīng)過十年努力，廣泛聽取民意，先后數(shù)易其稿，集結(jié)各方智慧形成了資產(chǎn)評(píng)估法草案，并分別于2012年2月和2013年8月經(jīng)全國人大常委會(huì)審議。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，可以更有效地防止評(píng)估行政監(jiān)管部門有權(quán)就任性，可以更有效地推動(dòng)評(píng)估領(lǐng)域的簡政放權(quán)，可以更有效地促進(jìn)評(píng)估行業(yè)自律管理體制的全面建立，可以更好地保障廣大評(píng)估師在共同的平臺(tái)上合作共贏。