歷史總是有許多巧合之處。

　　1994年，作為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重中之重，財(cái)稅體制領(lǐng)域掀起改革浪潮，并推出影響深遠(yuǎn)的分稅制改革；隨后，我國首部《預(yù)算法》問世。

　　2014年，作為全面深化改革的突破口，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》成為中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組率先著手部署的具體領(lǐng)域、專項(xiàng)議題的改革之一；隨后，新《預(yù)算法》亮相。

　　細(xì)觀起來，預(yù)算法律仿似一部內(nèi)化改革共識的智慧方略，又似一部充溢改革思路的執(zhí)行方案，而不僅僅是一部字斟句酌的法典文本。尤以新《預(yù)算法》表現(xiàn)得更為明顯。

　　20年嬗變，這樣的角色耐人尋味。這是與現(xiàn)代國家中《預(yù)算法》被賦予的“亞憲法”或“經(jīng)濟(jì)憲法”的美譽(yù)相契合的。

　　預(yù)算法治凝聚共識

　　今年8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議以161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)，表決通過了新《預(yù)算法》。此次共做出了81條修改。

　　作為安排國家財(cái)政收支的法律，《預(yù)算法》修訂牽一發(fā)而動全身。究其原因，國家賬本關(guān)系到幾乎每一個社會成員包括生老病死、衣食住行等在內(nèi)的切身利益，相關(guān)領(lǐng)域改革攸關(guān)中央和地方的關(guān)系、立法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系等深層次重大課題。

　　其實(shí)，早在上世紀(jì)90年代就有了修訂《預(yù)算法》的動議，但直到2004年全國人大《預(yù)算法》修改工作小組成立，這才正式開啟修訂之路。但由于牽涉面廣，直到2011年11月，預(yù)算法修正案草案一審稿才正式提交。直到2012年，二審稿才出現(xiàn)在公眾視野中并征求各方意見，其在一個月內(nèi)收到了近33萬條意見，超過個稅修正案創(chuàng)下的23萬多條意見的紀(jì)錄。今年，草案又經(jīng)歷三審、四審，才得以表決通過。

　　一方面，新《預(yù)算法》從預(yù)算的審批、執(zhí)行、調(diào)整到追責(zé)方面都作出了調(diào)整，取得了很大突破。比如實(shí)行全口徑預(yù)算，政府收入“顆粒歸倉”；避免收“過頭稅”，預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策；規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少“跑部錢進(jìn)”：“預(yù)算公開”入法，從源頭防治腐�。粐�(yán)格債務(wù)管理，為地方政府債務(wù)套上“緊箍咒”：“勤儉節(jié)約”入法，違紀(jì)鐵腕追責(zé)；貫穿“績效”理念，解決“亂花錢不問效果”之困；等等。對于公眾關(guān)心的諸如政府“三公”經(jīng)費(fèi)開支、“亂花錢不問效”、公眾參與權(quán)等問題，新《預(yù)算法》都予以積極回應(yīng)。

　　另一方面，新《預(yù)算法》明確了其本質(zhì)和定位，即由一部“幫助政府管錢袋子”的法，變成了一部“規(guī)范政府錢袋子”的法。這種從“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)型，蘊(yùn)涵了深刻的法治和民主精神。

　　財(cái)政是政治與經(jīng)濟(jì)改革的交叉點(diǎn)，預(yù)算法治化的加速，使得既有改革成果得到法律確認(rèn)，社會關(guān)切得到積極回應(yīng)，社會共識得到空前凝聚，自然也為全面深化改革營造了良好環(huán)境。

　　著眼未來銜接改革

　　不獨(dú)重視眼下的輿情回應(yīng)、法律完善，新《預(yù)算法》還將眼光拋向了未來。

　　這主要體現(xiàn)為：結(jié)合十八屆三中全會對全面深化改革的部署及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的改革要求，對財(cái)政預(yù)算改革頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留出法律空間。譬如改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。十八屆三中全會《決定》提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來的“順周期”問題。新《預(yù)算法》也作出相關(guān)規(guī)定。這就為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，進(jìn)而也將推動政府預(yù)算管理制度的深刻變革。

　　譬如建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)《決定》相關(guān)要求，新《預(yù)算法》作出了各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的原則性規(guī)定，同時確立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律地位，這些也為未來編制中長期財(cái)政規(guī)劃和多年滾動預(yù)算提供了依據(jù)。

　　譬如編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。根據(jù)《決定》關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的要求，新《預(yù)算法》對此也作出明確要求，為未來各級政府全面建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度指明了方向。

　　從更深層次理解，這些設(shè)計(jì)也是在布局改革。

　　在很大程度上，新一輪財(cái)稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。而科學(xué)的財(cái)稅體制又要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)則是預(yù)算管理制度改革。

　　無論出于法律文本的前瞻考量，還是出于時代新政的使命所趨，新《預(yù)算法》都無可推脫地肩負(fù)了為深化財(cái)稅體制改革以及全面深化改革進(jìn)行銜接引領(lǐng)的重任。