《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）自2012年1月1日起正式實(shí)施�！缎姓䦶�(qiáng)制法》是一部規(guī)范行政機(jī)關(guān)共同行政行為的法律。行政強(qiáng)制的實(shí)施是行政執(zhí)法的重要內(nèi)容。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為重要的行政執(zhí)法部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)行政強(qiáng)制行為，正確處理好《行政強(qiáng)制法》與《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）及相關(guān)制度規(guī)定的關(guān)系，全面提升稅務(wù)依法行政水平。
深刻領(lǐng)會《行政強(qiáng)制法》的法律宗旨
掌握好一部法律的精神實(shí)質(zhì)，對法律實(shí)施具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，也是切實(shí)實(shí)現(xiàn)“良法之治”的根本要義所在。
一是《行政強(qiáng)制法》的制定實(shí)施，彰顯了“以人為本”的法治理念。堅持“以人為本”，不僅是立法工作的根本要求，也是執(zhí)法為民的內(nèi)在要求，貫穿于法治運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)�！缎姓䦶�(qiáng)制法》自起草、審議、修改、通過，歷經(jīng)十二載，這本身就是踐行“以人為本、立法為民”的過程。《行政強(qiáng)制法》確立的合法原則、適當(dāng)原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則以及具體法律條文的設(shè)計，無不體現(xiàn)出“以人為本”的法治理念，充分體現(xiàn)了我國社會主義法律制度的人文關(guān)懷，是憲法尊重和保護(hù)人權(quán)原則的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制也應(yīng)將“以人為本”的法治理念反映在具體的執(zhí)法實(shí)踐活動之中。能夠采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制。
二是《行政強(qiáng)制法》的制定實(shí)施，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理提供了重要的法律支撐。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型、社會矛盾凸顯的特定時期，頒布實(shí)施《行政強(qiáng)制法》具有更加深遠(yuǎn)的政治意義和社會價值。行政強(qiáng)制作為實(shí)施社會管理的重要保障措施，同時也具有鮮明的“侵權(quán)”特征，實(shí)施中略有不慎，極易引發(fā)和激化社會矛盾�！缎姓䦶�(qiáng)制法》明確了行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定權(quán)限、范圍、條件和程序，有效解決了長期以來執(zhí)法實(shí)踐中存在的行政強(qiáng)制行為設(shè)定“散”、“濫”，實(shí)施“亂”、“軟”等問題，將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理納入法制化軌道。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格實(shí)施《行政強(qiáng)制法》，有助于陽光行政、依法行政，防止不當(dāng)實(shí)施行政強(qiáng)制，防止激化和產(chǎn)生新的社會矛盾，也有助于行政相對人充分表達(dá)訴求，平衡公共利益和個人合法權(quán)益。
三是《行政強(qiáng)制法》的制定實(shí)施，凸顯出法律的引導(dǎo)功能�！缎姓䦶�(qiáng)制法》賦予了行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的必要行政強(qiáng)制權(quán)，是為了最大限度保護(hù)廣大人民群眾的根本利益，有效預(yù)防、制裁違法行為，對不履行法定義務(wù)的行政相對人依法實(shí)施必要的強(qiáng)制，這是法律“剛性”作用的具體體現(xiàn)。同時，《行政強(qiáng)制法》確定的適當(dāng)原則及相應(yīng)的具體規(guī)定，具有顯著的“柔性”引導(dǎo)功能。既可以引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步確立依法行政理念和程序正義觀念，又可以引導(dǎo)行政相對人和社會群眾遵紀(jì)守法，依法維護(hù)權(quán)利，自覺履行義務(wù)。總之，通過剛性規(guī)定和柔性指導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合，可以形成推進(jìn)依法行政的良好社會氛圍和法治環(huán)境。
準(zhǔn)確把握《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》的關(guān)系
《行政強(qiáng)制法》和《稅收征管法》都是由全國人大常委會審議通過的，屬于同一位階的法律。如何準(zhǔn)確把握二者之間的關(guān)系和法律適用，對于當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《行政強(qiáng)制法》具有重要意義�！缎姓䦶�(qiáng)制法》是行政強(qiáng)制領(lǐng)域的“一般法”，而《稅收征管法》中有關(guān)稅務(wù)行政強(qiáng)制行為的規(guī)定，屬于“特別法”的范疇。按照通常的法律適用原則，應(yīng)是“特別法”優(yōu)先“一般法”適用，自然《稅收征管法》中的有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定也優(yōu)先《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。但是，這種機(jī)械地套用“特別法”優(yōu)于“一般法”的法律適用原則，會給稅務(wù)依法行政執(zhí)法實(shí)踐活動帶來不利影響。
一是《立法法》第八十三條規(guī)定，“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”。這一法律規(guī)定明確了兩項(xiàng)重要的法律適用原則，若僅從“特別法”優(yōu)于“一般法”的適用來看待《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》的關(guān)系，與“新法”優(yōu)于“舊法”的適用原則就產(chǎn)生了矛盾，對《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》關(guān)系的理解也是不全面的。
二是從一般意義上說，規(guī)范行政強(qiáng)制領(lǐng)域的“一般法”應(yīng)當(dāng)優(yōu)先確立，這對實(shí)施具有特別領(lǐng)域的行政強(qiáng)制行為具有積極的指導(dǎo)意義。然而，在我國的現(xiàn)實(shí)情況中，往往都是特別領(lǐng)域的有關(guān)法律規(guī)定在先，而具有普遍意義的一般規(guī)定滯后。這是由中國國情特點(diǎn)和獨(dú)特的法制建設(shè)規(guī)律所決定的。中國法制建設(shè)發(fā)展模式是先行探索實(shí)踐，再通過立法加以規(guī)范，逐漸形成了中國獨(dú)特的法治發(fā)展道路。我國依法治國基本方略和法治國家的建設(shè)也是在法制建設(shè)并不完備基礎(chǔ)上提出來的。從這一視角去分析，對“特別法”與“一般法”的關(guān)系產(chǎn)生理解上的分歧或不一致也是可以理解的。
三是從目前實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》的具體規(guī)定來看，法律規(guī)則和制度的設(shè)計都充分考慮了法律適用關(guān)系問題�！缎姓䦶�(qiáng)制法》明確了諸多“例外”條款，即“法律或法規(guī)另有規(guī)定的除外”。這為把握《行政強(qiáng)制法》和《稅收征管法》的關(guān)系提供了明確的判斷取向。這不僅解決了《行政強(qiáng)制法》作為“一般法”與《稅收征管法》作為“特別法”的關(guān)系，而且也較好地兼顧了《行政強(qiáng)制法》作為“新法”與《稅收征管法》作為“舊法”的關(guān)系，從而為兩部法律規(guī)定間的具體適用提供了實(shí)踐參照。
妥善處理《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》的銜接
做好《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》的銜接工作，是直接關(guān)乎《行政強(qiáng)制法》在稅收執(zhí)法活動中能否得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一是《行政強(qiáng)制法》規(guī)定有法律、行政法規(guī)除外事項(xiàng)的，應(yīng)按現(xiàn)行《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則執(zhí)行。如《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定的查封、扣押的期限，設(shè)定了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。既然《行政強(qiáng)制法》規(guī)定有“例外”條款，這樣《稅收征管法》第五十五條和實(shí)施細(xì)則第八十八條就可以優(yōu)先適用，即查封、扣押的期限一般不得超過6個月。這里需要注意的是，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“例外”條款，是“法律另有規(guī)定的除外”，還是“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。
二是《行政強(qiáng)制法》有規(guī)定，《稅收征管法》沒有規(guī)定，應(yīng)按《行政強(qiáng)制法》執(zhí)行。如《行政強(qiáng)制法》第二十六條規(guī)定，因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。《稅收征管法》沒有明確規(guī)定，僅在《稅收征管法》實(shí)施細(xì)則中有過規(guī)定，應(yīng)按《行政強(qiáng)制法》執(zhí)行，即稅務(wù)機(jī)關(guān)查封、扣押納稅人場所、設(shè)施或財物等發(fā)生的保管費(fèi)用由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)。再如《行政強(qiáng)制法》第四十五條規(guī)定，加處罰款或者滯納金不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額�！抖愂照鞴芊ā穼邮諟{金的金額沒有相應(yīng)規(guī)定，應(yīng)按《行政強(qiáng)制法》執(zhí)行。
三是《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定除外事項(xiàng)的，無論《稅收征管法》是否有規(guī)定，應(yīng)一律按《行政強(qiáng)制法》執(zhí)行。如《行政強(qiáng)制法》第十八條、第十九條、第三十條等條款，都明確規(guī)定了實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的必經(jīng)法定程序，《稅收征管法》并沒有明確規(guī)定，需按照《行政強(qiáng)制法》執(zhí)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在實(shí)施《行政強(qiáng)制法》過程中，將法定程序及要件規(guī)定與稅收執(zhí)法實(shí)踐緊密結(jié)合，細(xì)化行政強(qiáng)制流程，量化行政強(qiáng)制裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政強(qiáng)制的實(shí)施程序。
四是《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》都有規(guī)定，但規(guī)定存在不一致時，應(yīng)按照《立法法》第八十五條規(guī)定，“法律之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決”。
此外，《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定，《稅收征管法》有規(guī)定，且不與《行政強(qiáng)制法》抵觸，可適用《稅收征管法》。
作者：李萬甫 國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司