“省管縣”財(cái)政體制并非浙江新創(chuàng)，建國(guó)初期就長(zhǎng)期實(shí)行。隨著我國(guó)行政體制在上世紀(jì)80年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革后，“省管縣”財(cái)政體制逐漸被“市管縣”取代。而浙江是全國(guó)惟一保留“省管縣”財(cái)政體制的地區(qū)。

　　自春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期產(chǎn)生郡縣以來(lái)，我國(guó)地方行政結(jié)構(gòu)無(wú)論怎么變，縣的建制和稱謂恒久不變，在長(zhǎng)達(dá)2000年的封建社會(huì)中，縣官一直由中央政府直接任命。在不少朝代，縣官在赴任前，還能享受皇帝親自接見(jiàn)的禮遇�？梢�(jiàn)縣一級(jí)政府在國(guó)家管理體制中承上啟下的作用十分重要。

　　由于對(duì)中國(guó)歷史有些研究，還在兩個(gè)縣擔(dān)任過(guò)縣長(zhǎng)，所以早在1993年下半年分稅制改革啟動(dòng)之際，我就意識(shí)到了這一問(wèn)題的重要性，從而萌生了爭(zhēng)取保留浙江“省管縣”財(cái)政體制的想法。

　　要省管縣，必須頂住一些地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)決反對(duì)，同時(shí)要取得省領(lǐng)導(dǎo)的支持，而且要準(zhǔn)備為此付出必要的代價(jià)——地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政廳長(zhǎng)的前程有著極大影響力。在主管財(cái)政的省領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有反對(duì)，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的劉仲藜對(duì)我的想法也不表態(tài)的情況下，我開(kāi)始著手研究如何走出一條省管縣的新路子。

　　擺在我面前的是當(dāng)時(shí)非常困難的浙江財(cái)政，1993年財(cái)政預(yù)算不僅47個(gè)市、縣打赤字，連省會(huì)杭州都要每月借錢才能發(fā)放工資。最困難時(shí)，省級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。

　　1994年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制改革有效地增強(qiáng)了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力量。隨著各省也把地市財(cái)力上收，地市又上收縣級(jí)財(cái)力，結(jié)果大大削弱了處于底層縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)力，而事權(quán)下移的客觀事實(shí)未變，結(jié)果縣（市）政府財(cái)政調(diào)控力大為減弱，縣一級(jí)財(cái)政處于更加困難的境地。

　　1994年，浙江省財(cái)政廳對(duì)17個(gè)貧困縣按原體制增補(bǔ)5500萬(wàn)元，結(jié)果還是出現(xiàn)12220萬(wàn)元的赤字。在當(dāng)時(shí)既無(wú)激勵(lì)也無(wú)約束的體制下，“會(huì)哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補(bǔ)助不愿“摘帽”，因此如何挖掘各市縣增收節(jié)支的潛能至關(guān)重要。

　　人既具有高度的創(chuàng)造力，也是非常趨利的動(dòng)物。我通過(guò)走訪20多個(gè)縣市，與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)敞開(kāi)思想談心后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政的上下關(guān)系與其他部門(mén)的上下利益統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)關(guān)系不同，是典型的博弈關(guān)系。要使這一博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楣糙A，把蛋糕做大，必須貫徹“以人為本，四兩撥千斤，開(kāi)創(chuàng)理財(cái)新機(jī)制”的理財(cái)思想。

　　按平衡財(cái)政、做大蛋糕的要求去做，省與市、縣財(cái)政在“二八”分成的基礎(chǔ)上，能給什么回報(bào)？這是問(wèn)題的關(guān)鍵。當(dāng)時(shí)我選擇了浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進(jìn)行解剖、試算和談判，經(jīng)討價(jià)還價(jià)，產(chǎn)生了一項(xiàng)能被貧困縣接受的“激勵(lì)與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。

　　“兩保”是約束：確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期先后是完成“兩稅”上繳任務(wù)和消化歷年赤字）；“兩掛”是激勵(lì)：一掛體制補(bǔ)助隨地方收入增長(zhǎng)的1∶0.5比例增長(zhǎng)，二掛個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)為地方收入增長(zhǎng)的5%。

　　這一政策于1995年率先在以麗水地區(qū)（現(xiàn)為麗水市）為重點(diǎn)的全省17個(gè)貧困縣推行。作為地級(jí)的麗水地區(qū)，財(cái)政實(shí)行與全區(qū)9個(gè)縣掛鉤的政策。9縣財(cái)政都實(shí)現(xiàn)“兩保”，省財(cái)政對(duì)其撥款為全區(qū)地方財(cái)政總和的14%，獎(jiǎng)勵(lì)為各縣獎(jiǎng)勵(lì)總和的5%。1995年開(kāi)始，浙江省財(cái)政年年平衡無(wú)赤字（當(dāng)時(shí)為全國(guó)惟一）。全省再?zèng)]出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年，實(shí)行“兩保兩掛”的17個(gè)縣財(cái)政收入比上年遞增34%，不僅縣縣收支平衡，還有了節(jié)余。國(guó)家級(jí)貧困縣溫州市文成縣財(cái)政收入當(dāng)年竟增長(zhǎng)125%，次年仍遞增75%，堪稱奇跡。1997年，22個(gè)實(shí)行“兩保兩掛”的縣財(cái)政總收入為15.66億元，其中地方財(cái)政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財(cái)政的補(bǔ)助款只增加1.5億元。后來(lái)這一政策擴(kuò)展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個(gè)縣（市），共30個(gè)市、縣。

　　由于浙江省財(cái)政沒(méi)有多少直屬企業(yè)，除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當(dāng)一部分財(cái)源得靠其他發(fā)達(dá)市、縣增收上交。省財(cái)政要調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)市、縣多上交，不能以體制內(nèi)返還為重點(diǎn)，而要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們心甘情愿地把不斷增收的市、縣財(cái)政大錢自覺(jué)上交。

　　于是，浙江省財(cái)政廳對(duì)發(fā)達(dá)市、縣從1994年開(kāi)始實(shí)行每超億元給財(cái)稅部門(mén)和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元，每增收3000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，從1997年開(kāi)始對(duì)發(fā)達(dá)市、縣統(tǒng)一實(shí)施“兩保兩聯(lián)”財(cái)政政策。

　　“兩保”內(nèi)容與貧困縣“兩保”相同，“兩聯(lián)”為：一按增收額環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展資金（4%—4.5%），環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人（1%—0.5%）。從2003年開(kāi)始整合歸并為“兩保一掛”：“兩保”內(nèi)容同上，“一掛”為省獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政增收額掛鉤。實(shí)行范圍除寧波地區(qū)外，為杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺(tái)州6市及27個(gè)縣（市），共33個(gè)市、縣。

　　對(duì)發(fā)達(dá)市、縣實(shí)行的“兩保兩聯(lián)”，極大激發(fā)了各地財(cái)政的增收積極性，每隔幾年財(cái)政收入就上一個(gè)臺(tái)階。從1986年開(kāi)始，浙江省財(cái)政廳堅(jiān)持每年召開(kāi)財(cái)政收入大縣會(huì)議，但僅限財(cái)政局長(zhǎng)參加，是系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議。在省財(cái)政廳“還財(cái)政于政府，賦權(quán)力為制度”工作方法的激勵(lì)下，從1994年開(kāi)始，這個(gè)會(huì)議的主角成為各財(cái)政大縣市的領(lǐng)導(dǎo)。他們走上了財(cái)政講臺(tái)，財(cái)政局長(zhǎng)成為助手，會(huì)議議題半年前就確定，材料須經(jīng)省財(cái)政廳審查通過(guò)方可上會(huì)。此舉極大提高了縣市領(lǐng)導(dǎo)的理財(cái)理論水平和實(shí)際能力。

　　在理財(cái)新思路的刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994年開(kāi)的是億元縣（市）會(huì)議，1998年則成了雙億元縣（市）會(huì)，2002年召開(kāi)的是4億元縣（市）會(huì)議。脫胎換骨的“省管縣”財(cái)政體制，促進(jìn)了浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大。浙江省財(cái)政收入在全國(guó)的位次從1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成為典型的地域小省、經(jīng)濟(jì)大省。

　　總而言之，浙江省管縣的經(jīng)驗(yàn)主要有三條：首先，縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)比較單一，而且往往是塊狀經(jīng)濟(jì)，如果按分稅做法，當(dāng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)生波動(dòng)的時(shí)候，很容易產(chǎn)生財(cái)政收入的大起大落，所以省與市縣實(shí)行超收分成，即縣市財(cái)政有超收，省才在基數(shù)上分成20%；其次，要建立一個(gè)讓“會(huì)干活的孩子多吃奶”的機(jī)制，把地方整體利益與地方官個(gè)人利益結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性；再其次，要盡可能減少和歸并專項(xiàng)，形成一算就知道的新機(jī)制，減少縣市“跑省進(jìn)錢”的沖動(dòng)，讓他們?cè)诋?dāng)?shù)匕残母墒�，�?chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。此外，浙江省還實(shí)行財(cái)政與地稅合署辦公，不但有利于各縣市收支調(diào)節(jié)，還有利于財(cái)稅部門(mén)形成省管縣的合力。