哪里有風(fēng)險(xiǎn)，哪里就牢筑“防火墻”

     如何將企業(yè)管理手段嫁接到公共財(cái)政管理領(lǐng)域，有效防范財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)？江蘇省南京市六合區(qū)探索用制度鎖定風(fēng)險(xiǎn)，建立財(cái)政內(nèi)控機(jī)制，初步構(gòu)建起了“權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致、風(fēng)險(xiǎn)控制”的工作機(jī)制，為財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理探出了一條新路。

　　切入源頭，積極探索——風(fēng)險(xiǎn)管理移植公共財(cái)政

　　六合區(qū)是江蘇省會(huì)南京市的北大門，北接安徽省天長(zhǎng)市，東鄰揚(yáng)州市，南臨長(zhǎng)江“黃金水道”，屬長(zhǎng)江下游“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)。2002年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原六合縣與原大廠區(qū)合并成立新的六合區(qū)。獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使六合區(qū)逐步融入南京市主城區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，財(cái)政支出規(guī)模日益增大。但與此相伴生，防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，成為公共財(cái)政管理的盲點(diǎn)與難點(diǎn)，也引起了六合區(qū)財(cái)政人的思考。

　　“企業(yè)管理理念完全可以借鑒到公共財(cái)政管理中來。”六合區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)楚琢玉說，“當(dāng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理日益成為企業(yè)管理的重要內(nèi)容和有效手段的同時(shí)，行政管理領(lǐng)域反應(yīng)還不夠敏感，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制尚顯不足。”楚琢玉向記者透露了建立內(nèi)控機(jī)制的動(dòng)因，“不斷查處的腐敗案件，給我們敲響警鐘：內(nèi)控缺失‘猛于虎’，強(qiáng)化內(nèi)控勢(shì)在必行。”

　　在楚琢玉看來，內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)固根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、保安全的基礎(chǔ)性工作，是防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。他認(rèn)為，建立和實(shí)施內(nèi)控制度，將財(cái)政工作的責(zé)任合理分解到每個(gè)具體工作崗位，責(zé)任到人到崗，可以形成職能清晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、制衡有力的財(cái)政工作機(jī)制，全面防范和控制財(cái)政業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

　　也正是在這樣的思路指引下，從2007年9月開始，六合區(qū)財(cái)政局發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，主動(dòng)創(chuàng)新，積極探索，把企業(yè)管理手段嫁接到公共財(cái)政管理領(lǐng)域，把成本、績(jī)效、控制等理念貫穿基礎(chǔ)管理全過程。經(jīng)過調(diào)研、論證、試點(diǎn)，以“清理職權(quán)→科學(xué)分權(quán)→排查風(fēng)險(xiǎn)→實(shí)時(shí)監(jiān)控→完善制度體系→形成監(jiān)控機(jī)制”的源頭防范風(fēng)險(xiǎn)工作模式輪廓逐漸清晰。

　　2009年3月，歷時(shí)一年半的實(shí)踐，經(jīng)過幾易其稿，長(zhǎng)達(dá)476頁、近30萬字的江蘇省縣級(jí)首個(gè)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作指導(dǎo)文件——《南京市六合區(qū)財(cái)政局內(nèi)部控制制度》破繭而出。六合區(qū)區(qū)委書記李世貴在看到該文件后當(dāng)即做出批示，稱區(qū)財(cái)政局一班人貼近實(shí)際，主動(dòng)創(chuàng)新，建立財(cái)政內(nèi)控制度，全面規(guī)范財(cái)政管理活動(dòng)，在制度創(chuàng)新上做出了有益的探索，值得肯定和推廣。

　　權(quán)責(zé)一致，制衡有力——權(quán)力運(yùn)行流程一清二楚

　　1項(xiàng)基本規(guī)范、15項(xiàng)科室職能、60項(xiàng)崗位職責(zé)、66項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)、66幅流程圖、410個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、410條風(fēng)險(xiǎn)控制措施、346張控制表——這一系列數(shù)字構(gòu)建起了“權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致、風(fēng)險(xiǎn)控制”的財(cái)政內(nèi)控工作機(jī)制，為權(quán)力運(yùn)行筑牢“防火墻”。

　　翻開六合區(qū)財(cái)政局精心編制的《內(nèi)部控制制度》，記者看到，從部門預(yù)算、非稅收入資金收支計(jì)劃編制，到預(yù)算指標(biāo)、國(guó)庫集中支付管理，從財(cái)政實(shí)撥資金、財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資管理，再到財(cái)政總決算、政府性投資項(xiàng)目資金管理等，對(duì)這8個(gè)模塊均制定了相應(yīng)的內(nèi)控制度，對(duì)其業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)定量化分析和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別均做出了明確的規(guī)定。制度條文與圖表有機(jī)結(jié)合，形象直觀，通俗易懂，一目了然。

　　在業(yè)務(wù)流程分析表上，記者很快找到了預(yù)算指標(biāo)管理的業(yè)務(wù)概述、政策依據(jù)和業(yè)務(wù)流程圖。流程圖上形象地畫出了“預(yù)算單位申請(qǐng)→業(yè)務(wù)科室初審→局領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審→預(yù)算科總指標(biāo)下達(dá)→業(yè)務(wù)科室明細(xì)指標(biāo)下達(dá)→預(yù)算科指標(biāo)登記”等6個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)流程。

　　制度建設(shè)始終是六合區(qū)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的一條主線。楚琢玉告訴記者，基層財(cái)政部門受人手限制，往往一個(gè)科室只有2—3人，有的科室甚至對(duì)應(yīng)省、市財(cái)政部門多個(gè)處室職能。對(duì)此，六合區(qū)財(cái)政局根據(jù)不相容崗位分離的原則，結(jié)合科室業(yè)務(wù)和工作流程，將全局15個(gè)科室劃分為60個(gè)不同崗位，根據(jù)崗位設(shè)置合理調(diào)配人員，各負(fù)其責(zé)、各司其職，確保做到授權(quán)、批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、資金撥付、會(huì)計(jì)記錄、稽核檢查等崗位分離，崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督，形成了有效的分工和制衡機(jī)制。

　　記者了解到，在內(nèi)部制度建立過程中，六合區(qū)財(cái)政局不是直接根據(jù)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，而是針對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)，從“應(yīng)該怎么做”而不是“現(xiàn)在是怎么做”的角度，進(jìn)行規(guī)范性分析，找出原有內(nèi)部控制體系中存在的問題。在全面分析、審視和優(yōu)化制度及流程的基礎(chǔ)上，再根據(jù)新的流程進(jìn)行節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析，確定與新流程相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和措施，并固化在具體的管理辦法、控制流程和實(shí)施細(xì)則之中，體現(xiàn)了流程優(yōu)化再造與風(fēng)險(xiǎn)管理的有機(jī)結(jié)合。

　　“通過制定規(guī)范化、系統(tǒng)性的業(yè)務(wù)流程，使每個(gè)財(cái)政干部熟知各節(jié)點(diǎn)管理內(nèi)容和要求，了解各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制措施，這樣可操作性很強(qiáng)。”六合區(qū)財(cái)政局國(guó)庫科科長(zhǎng)陳寧康告訴記者。據(jù)他介紹，在實(shí)施國(guó)庫集中支付改革的初期，預(yù)算單位申報(bào)用款計(jì)劃的支付方式隨意性較大，財(cái)政部門在內(nèi)控流程中設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及控制措施，在審批流程中從源頭控制支付方式，在計(jì)劃審核過程中有據(jù)可依，有效地提高了直接支付的比例，加大了財(cái)政資金監(jiān)督力度。

　　強(qiáng)化預(yù)警，實(shí)時(shí)監(jiān)控——讓更多目光聚焦風(fēng)險(xiǎn)

　　在六合區(qū)采訪，記者深深感到，一個(gè)貫穿于權(quán)力運(yùn)行全過程，崗位職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)處理流程化、權(quán)力制約制度化的完整的實(shí)時(shí)監(jiān)控鏈條已初步形成，正在不經(jīng)意間改變著這座城市的投資理念。

　　寬闊筆直的雄州西路上，充滿著濃濃的現(xiàn)代化氣息，但六合區(qū)財(cái)政局經(jīng)建科科長(zhǎng)吳學(xué)昌感受到的卻是風(fēng)景背后的“風(fēng)景”。西部干線和雄州西路作為六合區(qū)重點(diǎn)市政項(xiàng)目，工程決算3.5億元。財(cái)政部門在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理時(shí)，發(fā)現(xiàn)由于工程合同在簽訂時(shí)不夠嚴(yán)密，特別是在建設(shè)期及回購期利息計(jì)算比例上不夠明確。于是，財(cái)政部門主動(dòng)與施工單位進(jìn)行了溝通，經(jīng)過艱苦談判，終于說服施工單位放棄了建設(shè)期和回購期近1500萬元的利息。

　　內(nèi)控機(jī)制的功效由此可見一斑。馬鞍垃圾處理場(chǎng)屬政府投資項(xiàng)目，總投資5686萬元，一期工程3110萬元。在建設(shè)過程中，建設(shè)單位要求財(cái)政按投資額一次撥付到位，財(cái)政部門在收到資金撥付申請(qǐng)后，及時(shí)與建設(shè)單位溝通，堅(jiān)持按招投標(biāo)合同實(shí)行國(guó)庫直接支付，經(jīng)財(cái)政審核后進(jìn)行撥款。目前該項(xiàng)工程已基本完工，財(cái)政實(shí)際撥付資金2300多萬元，僅此一項(xiàng)有效防止沉淀財(cái)政資金810萬元。

　　據(jù)了解，在政府投資項(xiàng)目管理中，六合區(qū)財(cái)政局堅(jiān)持從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收全過程參與，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目成立財(cái)政審核監(jiān)督小組，進(jìn)行全過程跟蹤和監(jiān)督。凡屬政府投資項(xiàng)目，在資金支付時(shí)必須按照單位申請(qǐng)、財(cái)政審核等程序進(jìn)行辦理。其中，在資金撥付審核中，財(cái)政部門要對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析和識(shí)別，內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目是否符合年度投資計(jì)劃；是否按規(guī)定招投標(biāo)；中標(biāo)金額與合同標(biāo)的是否一致；工程施工進(jìn)度情況及工程變更是否真實(shí)；設(shè)備采購是否符合政府采購程序要求，等等。

　　在去年文明城市創(chuàng)建期間，六合區(qū)需采購14輛垃圾運(yùn)輸車，由于時(shí)間緊，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，由主管單位按規(guī)定實(shí)施部門集中采購。但在采購過程中，該部門只與一家供應(yīng)商進(jìn)行了談判，要求財(cái)政部門先撥付資金214萬元。在接到申請(qǐng)后，財(cái)政部門堅(jiān)持要求該部門嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理采購，經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)性談判，實(shí)際中標(biāo)價(jià)格只有189萬元。

　　職能清晰，責(zé)任到人——由“憑經(jīng)驗(yàn)”到“憑規(guī)范”

　　“作為一項(xiàng)創(chuàng)新工作，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)沒有既定的經(jīng)驗(yàn)和成熟的模式可循，因此，及時(shí)總結(jié)、提煉、固化實(shí)踐中已經(jīng)初具雛形的好做法，形成長(zhǎng)效工作機(jī)制，既是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)向縱深推進(jìn)的內(nèi)在要求，更是防范風(fēng)險(xiǎn)的基本要義。”楚琢玉在接受記者采訪時(shí)表示。

　　鑒于此，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作啟動(dòng)伊始，六合區(qū)財(cái)政局就把構(gòu)建內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制貫穿始終，通過開展試點(diǎn)、培訓(xùn)動(dòng)員、業(yè)務(wù)梳理、初步設(shè)計(jì)、討論修訂、優(yōu)化完善、全面實(shí)施等階段，把內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的成果在更多層面、更長(zhǎng)時(shí)間、更大范圍內(nèi)加以拓展和深化。

　　內(nèi)部控制關(guān)鍵在于執(zhí)行。六合區(qū)財(cái)政局為此專門制定下發(fā)了《內(nèi)部控制制度貫徹實(shí)施意見》，全局上下喊響三句口號(hào)：“一切按內(nèi)控辦，執(zhí)行內(nèi)控沒有任何借口，沒有超越內(nèi)控的權(quán)力。”通過強(qiáng)意識(shí)、造氛圍、硬措施、嚴(yán)考核等手段，讓遵守內(nèi)控成為全體財(cái)政干部的自覺意識(shí)和職業(yè)習(xí)慣。嚴(yán)格內(nèi)控執(zhí)行考核，考核結(jié)果實(shí)行三個(gè)掛鉤，即：與干部名譽(yù)掛鉤，建立內(nèi)控執(zhí)行紅黑榜制度；與干部評(píng)先掛鉤，對(duì)內(nèi)控執(zhí)行不力的科室和個(gè)人，取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格；與干部待遇掛鉤，對(duì)違反內(nèi)控制度，造成不良后果的，扣罰工作性津貼，并追究責(zé)任。

　　全過程參與內(nèi)控制度建設(shè)的六合區(qū)財(cái)政局綜合科科長(zhǎng)周云貴對(duì)此深有感觸。“內(nèi)控制度的實(shí)施，使財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了由‘憑經(jīng)驗(yàn)’到‘憑規(guī)范’、財(cái)政管理由‘人管人’到‘制度管人’的重要轉(zhuǎn)變。”他告訴記者，以前處理財(cái)政業(yè)務(wù)都是根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)辦理，業(yè)務(wù)處理不夠規(guī)范，有空子可鉆�，F(xiàn)在通過制定規(guī)范的操作流程，所有業(yè)務(wù)應(yīng)該怎么操作一目了然，在哪個(gè)節(jié)點(diǎn)有什么樣的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可提前預(yù)知并加以防范。而且內(nèi)控制度出臺(tái)以后，所有能在財(cái)政信息平臺(tái)中固化的措施全部固化，所有的業(yè)務(wù)科室都按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，避免了政出多門。

　　“內(nèi)部控制制度對(duì)涉及資金流的重點(diǎn)業(yè)務(wù)以及重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)排查了重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)財(cái)政管理中涉及資金流出的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出了防控風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，這樣便使得財(cái)政管理的風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范，而且放大了內(nèi)控機(jī)制的持久效應(yīng)。”六合區(qū)財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)方勇告訴記者。