從秘密到公開(kāi)

　　在以“國(guó)家秘密”為由，拒絕公開(kāi)市級(jí)部門(mén)預(yù)算之后，11月5日，上海財(cái)政局在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了一份《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開(kāi)的實(shí)施方案》（下稱(chēng)《方案》），《方案》羅列了多項(xiàng)即將公開(kāi)的財(cái)政資金和社會(huì)公共資金信息類(lèi)別。

　　根據(jù)《方案》，上海市本級(jí)政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)資金等4項(xiàng)財(cái)政收支信息將公開(kāi)，《方案》還稱(chēng)，將逐漸擴(kuò)大報(bào)送市人代會(huì)的部門(mén)預(yù)算范圍，2010年擴(kuò)大到100個(gè)部門(mén)，2011年實(shí)現(xiàn)市級(jí)部門(mén)預(yù)算全部報(bào)送（涉及國(guó)家安全的部門(mén)除外）。

　　此前，10月22日，上海市財(cái)政局還在官網(wǎng)上發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)縣預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求區(qū)縣財(cái)政部門(mén)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、政府采購(gòu)、績(jī)效支出等7方面信息。

　　事實(shí)上，此次上海市火速頒發(fā)兩個(gè)文件，是源自2009年10月9日，深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織成員李德濤分別向廣州和上海市財(cái)政局請(qǐng)求公開(kāi)2009年市級(jí)部門(mén)預(yù)算，廣州市在政府網(wǎng)站上公開(kāi)了全部賬本，上海市卻以“國(guó)家秘密”為由拒絕。此事在網(wǎng)上引起巨大反響，很快，上海市政府便采納民意，作出了公開(kāi)信息的表態(tài)。

　　上海市財(cái)政局稱(chēng)，將及時(shí)向社會(huì)發(fā)布月度（季度）全市和市本級(jí)財(cái)政收支情況，公布內(nèi)容包括財(cái)政收支總量、增減幅度、執(zhí)行進(jìn)度、部分重點(diǎn)科目等執(zhí)行信息。

　　值得注意的是，地方政府債券籌集資金安排的項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度和資金使用情況，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、貸款道路建設(shè)車(chē)輛通行費(fèi)、新增機(jī)動(dòng)車(chē)額度拍賣(mài)收入和使用、監(jiān)督情況等，也將建立定期發(fā)布機(jī)制。此前，對(duì)這些資金信息公開(kāi)的呼吁一直是上海“兩會(huì)”上的熱門(mén)話題。

　　至于部門(mén)預(yù)算方面，《方案》表示上海市財(cái)政局逐步擴(kuò)大報(bào)送市人代會(huì)的市級(jí)部門(mén)預(yù)算范圍，2010年擴(kuò)大到100個(gè)部門(mén)，2011年實(shí)現(xiàn)市級(jí)部門(mén)預(yù)算全部報(bào)送（涉及國(guó)家安全的部門(mén)除外）。

　　《方案》提出：“將選擇部分與人民群眾利益聯(lián)系最直接、最現(xiàn)實(shí)、人民群眾最關(guān)心的市級(jí)部門(mén)，試點(diǎn)向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)部門(mén)支出預(yù)算總數(shù)和基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)。”至于具體將公開(kāi)哪些部門(mén)，并沒(méi)有進(jìn)一步的明確。

　　此次信息公開(kāi)也并未確定具體時(shí)間表。據(jù)上海市財(cái)政局辦公室工作人員稱(chēng)，雖然《方案》從10月29日頒布之日起就已實(shí)施，但目前還只有原則和目標(biāo)，日后具體如何操作，還需細(xì)化。

　　上海市財(cái)經(jīng)大學(xué)胡怡建教授認(rèn)為，從《方案》來(lái)看，公開(kāi)的內(nèi)容還是比較全面的，但是，公開(kāi)的進(jìn)度并沒(méi)有硬性的時(shí)間表，公開(kāi)內(nèi)容的詳細(xì)程度是否充分也有待進(jìn)一步觀察。

　　財(cái)政應(yīng)透明到項(xiàng)

　　對(duì)上海市的這一邁向“陽(yáng)光財(cái)政”的舉動(dòng)，不少觀察者都給予了肯定。“這總體上來(lái)說(shuō)是一個(gè)進(jìn)步。預(yù)算的公開(kāi)是向財(cái)政公開(kāi)邁出了一步，但上海市政府不應(yīng)該止步于此，還應(yīng)繼續(xù)向財(cái)政公開(kāi)邁進(jìn)。”上海律師杜躍平對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。

　　公共預(yù)算觀察志愿者君亮也表示：“我們欣喜地看到，上海市已不再將部門(mén)預(yù)算視為‘國(guó)家秘密’了，它終于開(kāi)始步出舊有的塵埃，將驕傲的頭顱轉(zhuǎn)向了陽(yáng)光財(cái)政的方向，轉(zhuǎn)向了人民希望看到的方向。對(duì)于這一遲來(lái)的具有歷史意義的進(jìn)步，我們?nèi)杂芍缘亟o以熱烈的正面的掌聲。”

　　著名社會(huì)學(xué)家顧曉鳴告訴時(shí)代周報(bào)記者：“上海市級(jí)財(cái)政預(yù)算從不公開(kāi)到公開(kāi)，肯定是一個(gè)進(jìn)步。數(shù)據(jù)的產(chǎn)生是一個(gè)很復(fù)雜的過(guò)程，比如機(jī)動(dòng)車(chē)牌照的費(fèi)用便涉及到不同的部門(mén)，很瑣碎，也很復(fù)雜。上海市政府走出這一步，是下了很大的決心，做了很多內(nèi)部工作。當(dāng)然發(fā)布一個(gè)籠統(tǒng)的預(yù)算狀況是很方便，而決心公布比較詳細(xì)的預(yù)算狀況，在技術(shù)上也是一個(gè)進(jìn)步。”

　　然而，在杜躍平看來(lái)，上海市公開(kāi)財(cái)政預(yù)算的努力，仍然是不完善、不到位的，“預(yù)算信息公開(kāi)，應(yīng)以不涉及到國(guó)家機(jī)密、國(guó)家安全的信息為限度，其余都應(yīng)該公布。”

　　“政府預(yù)算絕對(duì)不是‘國(guó)家機(jī)密’。”上海市律師協(xié)會(huì)財(cái)稅法研究會(huì)副主任盧國(guó)陽(yáng)也肯定地表示，在將預(yù)算中涉及到的國(guó)防開(kāi)支和國(guó)家安全開(kāi)支等“剔除”后，完全可以公開(kāi)其他內(nèi)容。

　　相比較《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)縣預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，市本級(jí)財(cái)政公開(kāi)的項(xiàng)目少了三項(xiàng)。用胡怡建的說(shuō)法，“此次上海各區(qū)縣公開(kāi)的范圍相對(duì)完整，這次對(duì)區(qū)縣公開(kāi)的要求比對(duì)市本級(jí)公開(kāi)的要求更高。”

　　對(duì)此，顧曉鳴認(rèn)為，市級(jí)財(cái)政預(yù)算先公布一部分，也是可以理解的。他告訴時(shí)代周報(bào)記者：“不應(yīng)該把公布預(yù)算看成簡(jiǎn)單的發(fā)布，而應(yīng)看成是市民、‘兩會(huì)’監(jiān)督政府活動(dòng)的機(jī)制和程序。公布相對(duì)簡(jiǎn)便，但如果把整個(gè)一套聽(tīng)證、質(zhì)疑、質(zhì)詢制度都建立起來(lái)，這就是一件很復(fù)雜的事情了。另外，還應(yīng)當(dāng)考慮到遇到某些重大突發(fā)事件時(shí)，該如何修改預(yù)算的問(wèn)題。一定要有相應(yīng)的立法跟上，來(lái)處理可能出現(xiàn)的任何狀況。”

　　在國(guó)家行政學(xué)院公共教研室主任竹立家看來(lái)，如果上海市此次能把市級(jí)財(cái)政預(yù)算通過(guò)各種形式，包括網(wǎng)站、報(bào)紙以及立體媒體來(lái)公布的話，當(dāng)然是一個(gè)重大進(jìn)步。他告訴時(shí)代周報(bào)記者：“我們經(jīng)常講政府的運(yùn)作要公開(kāi)透明，公開(kāi)透明有三個(gè)重要事項(xiàng)：一是公共政策制定過(guò)程透明，二是干部選用過(guò)程透明，三是公共財(cái)政預(yù)算透明�，F(xiàn)在好多地方前兩個(gè)透明多多少少都在做，但第三個(gè)透明，可以說(shuō)從中央到地方都做得不夠好，就算是公布，也是大而化之的。”

　　“上海既然走出了這一步，就要盡量讓群眾滿意，信息的公布盡量明晰，不要大而化之。大而化之容易讓人起逆反心理。”竹立家建議。

　　而“堪為天下先”的廣州市不久前公布財(cái)政預(yù)算后，卻引來(lái)“三公”消費(fèi)沒(méi)有列于其中等質(zhì)疑。對(duì)此，竹立家認(rèn)為，公布之后，政府要有承擔(dān)質(zhì)疑的準(zhǔn)備。“老百姓有權(quán)利知道錢(qián)花哪兒去了，怎么花的，花了多少。這是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。”

　　“此次上海市政府‘曬’預(yù)算有法可依，依據(jù)的是去年5月開(kāi)始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。不過(guò)我覺(jué)得，立法的層次還應(yīng)該提高，信息公開(kāi)條例只是國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章，應(yīng)從專(zhuān)門(mén)法的層次來(lái)設(shè)立信息公開(kāi)法，此外，地方人大也應(yīng)該產(chǎn)生立法，上海市可以將許多立法資源利用起來(lái)，爭(zhēng)取走在全國(guó)的前列。”杜躍平說(shuō)。