作為旅游明珠的張家界要扭轉(zhuǎn)單一的旅游財源結(jié)構(gòu)，就必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求思考財源建設(shè)，必須堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則，實現(xiàn)從輸血型向造血型、從旅游單一型向多產(chǎn)業(yè)復(fù)合型的歷史跨越。

　　具有“ 五區(qū)” ( 革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、新興旅游地區(qū)、享受國家西部大開發(fā)政策優(yōu)惠地區(qū))特質(zhì)的張家界，因?qū)嵤┞糜螏�動�?zhàn)略經(jīng)濟快速發(fā)展，但建市20年的財政狀況表明，單一的旅游財源結(jié)構(gòu)難以支撐全市經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，這個課題需要冷靜下來進行認真思考。

　　財源現(xiàn)狀

　　（一）總體態(tài)勢

　　2004年至2008年，我市財政收入保持了較快的發(fā)展勢頭，財政總收入由6.57億元增加到13.3億元，一般預(yù)算收入由4.18億元增加到9.52億元,稅收收入由2.96億元增加到5.98億元，5年內(nèi)實現(xiàn)了翻番。其中，一般預(yù)算收入市本級增加兩倍，慈利、桑植兩縣翻了一番多。2004年，全市人均財政收入418元，2008年提高到819元，同期全國、全省人均財政收入分別為2031元、4637元、914元、1912元。我市2008年人均財政收入只占全國平均水平的17.66%，占全省平均水平的42.83%。分區(qū)縣看，2008年人均財政收入武陵源區(qū)4139元，接近全國平均水平，居全省前列，永定區(qū)511元，慈利縣478元，桑植縣380元。永定區(qū)財政收入質(zhì)量較高，非稅收入占一般預(yù)算收入不到7%。我市的財政收入雖然增長較快，但支出增長更快。2004年至2008年，全市財政收入增加一倍，但財政支出增加兩倍多。2004年，全市財政收支比35.6:64.4，2008年為26.46:73.54，即2004年支出100元有64元靠上級轉(zhuǎn)移支付，2008年增加到74元。

　　（二）財源特點

　　投資拉動明顯。“十五”以來,全市投資規(guī)�？焖僭鲩L，2001年完成2 2 . 3億元，2 0 0 5年完成4 9 . 1億元，2008年達到74億元。隨著全市投資規(guī)模不斷擴大， 一批重點項目建成投產(chǎn)，增強了全市綜合經(jīng)濟實力，拉動了財政收入增長。

　　主體稅種穩(wěn)定。2 0 0 8年，增值稅、營業(yè)稅、所得稅三大主體稅共計40458萬元，占稅收收入的67.57%，比上年增長12.37%。增值稅增長靠電力企業(yè)支撐，江埡電站、張家界水電開發(fā)有限公司舉足輕重。營業(yè)稅登上地稅榜首，得益于房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展和旅游業(yè)的快速擴張。所得稅的增長除煙稅外，招商引資功不可沒，涉外企業(yè)所得稅保持了較快增長勢頭。契稅近幾年增勢強勁，保持20%以上增幅。

　　“資源財政”凸現(xiàn)。2004年，全市非稅收入占一般預(yù)算收入29.03%，2008年增加到37.18%，市本級非稅收入比重更大， 2008年為56.43%。非稅收入中的旅游門票、土地收益、“兩權(quán)價款”均屬資源型收益。產(chǎn)業(yè)貢獻不匹配。2 0 0 8年，全市第二產(chǎn)業(yè)的增加值雖然只占GDP的23.31%，但提供稅收收入(全口徑)占31.9%。第三產(chǎn)業(yè)中服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)的增加值分別占GDP的33.29%、12.95%，提供稅收收入(全口徑)分別僅為7.9%、6.6%。

　　（三）結(jié)構(gòu)分析

　　從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看， 第一產(chǎn)業(yè)的稅收主要來源于烤煙、生豬、林木，是我市財源的基礎(chǔ)；第二產(chǎn)業(yè)的稅收主要依賴于水電、建筑業(yè)的支撐，在財稅收入中居主體地位；第三產(chǎn)業(yè)提供的稅收增幅不大，交通運輸業(yè)、住宿餐飲業(yè)、其它服務(wù)業(yè)有增收空間。從經(jīng)濟類型看，非公有制經(jīng)濟稅收所占份額逐年增大。據(jù)地稅報表，2008年全市內(nèi)資企業(yè)稅收41906萬元，占75.01%(其中：國有企業(yè)11864萬元，占2 1 . 2 4%；集體企業(yè)1 1 5 3萬元，占2.06%；股份、私營企業(yè)26710萬元，占4 7 . 8 1 %)；港澳臺投資企業(yè)稅收3822萬元，占6.84%；外商投資企業(yè)稅收717萬元，占1.28%；個體經(jīng)營稅收9422萬元，占16.87%。從級次構(gòu)成看，財稅收入構(gòu)成打破了區(qū)縣級為主的格局。2008年，一般預(yù)算收入市本級占全市35.09%，比2004年增加8.3個百分點；市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政收入占全市一般預(yù)算收入比重，2004年為26.79%、53.57%、19.64%，2008年為35.09%、46.04%、18.87%。從收入項目看，稅收增幅回落，占一般預(yù)算收入的比重由2004年70.69%下降到2008年的62.88%，減少7.81個百分點，其中市本級減少17.14個百分點(剔除旅游門票收入，減少8.42個百分點)。雖然這幾年財政收入總量增幅較大，但大多來源于非稅收入，可用財力增加不多。

　　財源癥結(jié)

　　（一）旅游財源集聚不夠。張家界因旅游立市，經(jīng)過20年的發(fā)展，旅游業(yè)已經(jīng)成為全市國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2008年實現(xiàn)旅游收入83.49億元，占全市GDP的45.4%，三次產(chǎn)業(yè)比為

　　17.1:23.3:59.6，但旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供的財政收入總量不大。與麗江、三亞、黃山同類旅游城市比較，我市人口規(guī)模大，財政收入少，旅游對財政貢獻率低，僅7.23%，不足三亞的三分之一。究其原因：一是旅游企業(yè)提供的稅收較少。據(jù)旅游部門統(tǒng)計，2 0 0 8年全市6 6家旅行社上交稅金僅298.6萬元。二是旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，市場占有率低，旅游農(nóng)業(yè)、旅游工業(yè)發(fā)展不快。三是旅游產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力弱，旅游稅收增長不確定因素多。如SAS、地震、流感等自然災(zāi)害，使旅游經(jīng)濟受到?jīng)_擊， 財稅增收受到影響。( 與同類旅游城市比較見下表)。

　　（二） 工業(yè)財源發(fā)育不良。黃山、三亞等旅游城市，工業(yè)已成為支柱財源，但我市卻是短腿，規(guī)模小、競爭力弱， 沒有知識產(chǎn)權(quán)和品牌效應(yīng)。究其原因：一是規(guī)模小。104家規(guī)模企業(yè)中多為“五小”企業(yè)，產(chǎn)值過億元的僅14家。二是投入不足。符合信貸產(chǎn)業(yè)政策支持的不多，無法跨入信貸門檻。如市工行截至2009年6月底的貸款32.29億元中，工業(yè)企業(yè)貸款1.89億元，占貸款額的5.88%。融資難，債務(wù)重，不少企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。三是效益不佳。2008年全市104家規(guī)模企業(yè)虧損22家，虧損4339萬元。

　　（三） 農(nóng)業(yè)財源基礎(chǔ)不牢。抵御自然災(zāi)害能力差,適應(yīng)市場變化能力弱。其原因：基礎(chǔ)設(shè)施老化，農(nóng)田水利設(shè)施大多系上世紀六七十年代修建，相當一部分已不能發(fā)揮作用，近些年投入雖有增加，但抵御自然災(zāi)害能力脆弱的狀況仍未改變；內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，應(yīng)稅農(nóng)產(chǎn)品集中在烤煙、生豬等少數(shù)幾個品種上，且極易受自然災(zāi)害、國家宏觀政策以及市場變化影響，收入極不穩(wěn)定；社會服務(wù)體系不健全、信息不暢、產(chǎn)銷脫節(jié)、增產(chǎn)不增收的問題常有發(fā)生；龍頭企業(yè)少、經(jīng)濟效益低，特色產(chǎn)品少、市場競爭力弱。全市637家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，規(guī)模企業(yè)61家，僅占9.58%。

　　（四）公有制經(jīng)濟財源增勢不強。雖然大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，但我市尚未形成預(yù)期效益。其原因：一是投入總量小，社會投入僅占投入總量的19.9%。2007年，全市人均固定資產(chǎn)投資比全國少4427元，比全省少2447元。2004—2008年，全市固定資產(chǎn)投資率由44.4%下降為40.4%，同期全省由33.43%上升到46.68%。

　　2004年，全市固定資產(chǎn)投資占全省固定資產(chǎn)投資總額的2 . 4%，2 0 0 8年下降為1 . 3%，2 0 0 7年增速最快，達到19.43%，但仍比全省低13.01個百分點。二是軟硬環(huán)境不優(yōu)。主動服務(wù)非公有制經(jīng)濟的意識還不夠強，親商、愛商、護商的氛圍和措施還不如人意；交通瓶頸問題沒有得到根本解決，連接國內(nèi)外的高速公路、鐵路和航空大通道尚未形成。三是市場競爭力不強。流通型企業(yè)多，生產(chǎn)型企業(yè)少，生產(chǎn)規(guī)模小，科技含量低，產(chǎn)品附加值不高。

　　（五）投資財源效益不佳。投資帶動消費和產(chǎn)業(yè)擴張，同時也帶動增值稅、營業(yè)稅、所得稅和非稅收入增加。如投資房地產(chǎn)項目，按政策應(yīng)繳納20%左右的稅收、9%左右的規(guī)費，我市遠未達標。究其原因：一是投資結(jié)構(gòu)失衡，基本建設(shè)投資比重大，產(chǎn)業(yè)開發(fā)、技術(shù)改造投入少。二是各種優(yōu)惠過多過濫，稅費流失嚴重。三是投資帶動財政增收與全國、全省有差距。2004—2008年統(tǒng)計表明，我市每新增1億元投資增加財政總收入273萬元，而同期全國為747萬元，全省為467萬元，張家界僅占全國的36.55%，全省的58.46%。

　　對策思考

　　（一）明確財源建設(shè)思路。堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以財稅增收為目標，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財源、建設(shè)工業(yè)主體財源、優(yōu)化旅游主導(dǎo)財源、加快培植新興財源，建立以市場為導(dǎo)向、以創(chuàng)新為動力、以效益為核心的多元立體財源體系，推動全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

　　（二） 突出財源建設(shè)重點。加快建設(shè)項目財源。轉(zhuǎn)變財源建設(shè)觀念，圍繞項目抓財源；夯實項目前期工作基礎(chǔ)，建立能與政策法規(guī)和市場有效對接的項目庫；圍繞推進“三基一化”和國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，搶抓機遇爭取國家投資具有發(fā)展后勁的重大項目；搭建項目平臺吸引戰(zhàn)略投資者創(chuàng)業(yè)興業(yè)，不斷壯大項目投資財源。

　　壯大旅游主導(dǎo)財源。面向市場發(fā)揮旅游帶動作用，調(diào)整結(jié)構(gòu)大力發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)；依托資源發(fā)揮旅游驅(qū)動作用，發(fā)展獨具特色的新型工業(yè)；搞活流通發(fā)揮旅游業(yè)的集散作用，加快發(fā)展交通物流業(yè)；推進旅游精品建設(shè)，做好旅游“六要素”文章，加快產(chǎn)品提質(zhì)升級，拓寬客源市場， 大幅度增加高端游客和門票收入。發(fā)展工業(yè)主體財源。著力增加總量，按照市項目建設(shè)“112”計劃，重點抓好10個技改項目、10個新開工項目、20個后續(xù)儲備項目，通過幾年努力，力爭實現(xiàn)20個企業(yè)產(chǎn)值過億元(其中10個過2億元、1個過5億元)的目標，形成過50億元的旅游商品、礦產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)集群和電力過10億元、生物醫(yī)藥過5億元的產(chǎn)業(yè)；著力構(gòu)建載體，投入更多的人力、物力和財力，把工業(yè)園區(qū)建設(shè)成為經(jīng)濟發(fā)展的亮點和積聚財源的“洼地”；著力抓好轉(zhuǎn)型提質(zhì)，圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù)和監(jiān)管，助推企業(yè)發(fā)展壯大，早日實現(xiàn)工業(yè)稅收份額過半。夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財源。建立健全“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機制，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；圍繞支柱產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，加快農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，形成規(guī)模、提升檔次，通過精深加工實現(xiàn)增值增效；通過規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)，突出發(fā)展名優(yōu)特、無公害、反季節(jié)農(nóng)產(chǎn)品；加強農(nóng)業(yè)適用技術(shù)培訓(xùn)推廣，提高勞動者素質(zhì)，依靠科技夯實農(nóng)業(yè)稅收基礎(chǔ)。激活資源潛在財源。激活民間資本，放手發(fā)展民營經(jīng)濟，鼓勵支持民營企業(yè)做強做大，培育壯大民企稅收；激活土地資源，有效經(jīng)營城市，做活以地生財文章；激活國有資產(chǎn)，通過市場機制保值增值，實現(xiàn)國有資產(chǎn)收益最大化；激活政策資源，用好用活用足國家政策，爭取總部經(jīng)濟投資在我市實現(xiàn)的稅收留在轄區(qū)支持民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。歸集跑冒滴漏財源。嚴格稅收征管，加大旅游業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)等稅收的監(jiān)管，防止稅收流失，做到應(yīng)收盡收；嚴格稅費減免，公開政策，規(guī)范程序，完善機制，強化監(jiān)督，讓每一項減免見陽光、有效益，主動應(yīng)對利益驅(qū)動者 “減免投機”公眾利益的行為；嚴格稅收執(zhí)法，有效打擊偷、逃、騙、漏稅行為，改進不合時宜的“稅收定額”征收辦法，公平稅負，維護稅法的權(quán)威。

　　（三） 強化財源建設(shè)措施。完善財源項目建設(shè)責(zé)任機制。加強財源建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)，理清財源建設(shè)思路，明確發(fā)展戰(zhàn)略，層層分解落實目標任務(wù)，按財政收入完成情況、財源項目培植情況、項目投入產(chǎn)出情況，實行績效考核獎懲。完善財源建設(shè)投入機制。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、壓縮非生產(chǎn)性支出，建立財源建設(shè)專項資金； 統(tǒng)籌有效使用財政資金，把農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技等專項資金打捆投入，集中投放經(jīng)濟效益好、繳納稅收多的財源建設(shè)項目；充分發(fā)揮銀行信貸作用，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，盤活信貸存量，有效投入增強稅源發(fā)展后勁的項目。完善財源建設(shè)激勵機制。以繳納稅收多少論英雄，以吸納就業(yè)人員多少論貢獻，實行財源建設(shè)激勵“政企雙掛鉤”。對黨政機關(guān)和公職人員，把培植財源建設(shè)項目與班子考評、干部政績、評先評優(yōu)、提拔任用掛鉤；對企業(yè)和項目法人，把繳納稅收與評選勞模、社會貢獻人士和公共資源的配置、政府資金投入掛鉤，并設(shè)立財源建設(shè)貢獻獎，大張旗鼓獎勵各行各業(yè)涌現(xiàn)出的納稅大戶、狀元，在全市營造納稅光榮的濃厚氛圍。