論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 發(fā)展目標 政策需求

　　論文摘要：隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，二元對立的格局必將被逐步消除，農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會化程度也會不斷提高、范圍會不斷擴展，逐步建立國民一體化的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最終目標�；�于該目標，該文分析了相應(yīng)的政策需求：法制先行、明確政府主導地位、因地制宜采取多層次原則、規(guī)范基金管理以提高基金收益率。

　　農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到占總?cè)丝诩s70％的農(nóng)民目前或?qū)�來的生活質(zhì)量，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，二元對立的格局必將被逐步消除，農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會化程度也會不斷提高、范圍會不斷擴展，逐步建立國民一體化的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最終目標。本文結(jié)合國內(nèi)外建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的成功經(jīng)驗，分析了為實現(xiàn)國民一體化的社會養(yǎng)老保險制度的政策需求，即法制先行、明確政府主導地位、因地制宜采取多層次原則、規(guī)范基金管理以提高基金收益率。

　　1  農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展戰(zhàn)略目標：國民一體化

　　從國外社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展史看，都經(jīng)歷了由城市逐步向農(nóng)村覆蓋的過程。經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，國民一體化的社會養(yǎng)老保險體系是社會保障的題中應(yīng)有之義。但國民一體化的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度并非意味著所有社會成員享受一模一樣的保障待遇，而是指城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的理論體系、政策制度應(yīng)一脈相承，保障項目大體一致，保障水平相對合理，基金管理辦法原則一體化以及相互之間可以自由選擇與轉(zhuǎn)換。長遠來講，就是要改變農(nóng)民遠離以國家和政府為責任主體的社會保障體系的狀況，使農(nóng)民能夠有效化解風險、共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊格局決定了城市社會保障和農(nóng)村社會保障之間存在較大的差異，無法在短期內(nèi)實現(xiàn)完全意義的城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，于是往往設(shè)計出一些過渡性的社會養(yǎng)老保險制度。這些主張都暗含一個共同假設(shè)前提，即農(nóng)村應(yīng)該實行與城鎮(zhèn)一樣的社會養(yǎng)老保險制度，建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式。從價值取向上看，這些主張無疑是正確的。但在實際的制度設(shè)計和技術(shù)操作中，各地農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式可謂“花樣百出”，管理口徑的不一致本身就限制了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及接軌。因此，在對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計中，我們必須持戰(zhàn)略性、前瞻性、可持續(xù)性的角度去重視和研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的過渡性模式，以在全國層面構(gòu)建一個由中央和省級政府共同負責的統(tǒng)一的國民社會基本養(yǎng)老保險計劃為導向，限制或控制城鄉(xiāng)及各地農(nóng)村之間社會養(yǎng)老保險的制度差異，盡可能確立統(tǒng)一的制度框架和繳費標準，同時允許實施方式有別及有限化的待遇差異。一方面，逐步削減政府在城鎮(zhèn)養(yǎng)老金的財政投入，逐步將機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工并軌，以減少財政負擔；另一方面，改變長期以來實行的重城輕鄉(xiāng)的政策，加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投入力度，提高農(nóng)村已有的社會保障水平。以前政府采取的“挖農(nóng)補工”的政策，以“剪刀差”的形式從農(nóng)村抽走的大量利潤，應(yīng)適當返回給農(nóng)村和農(nóng)民，把該資金作為建立農(nóng)村保障機制的基金，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。同時，國家應(yīng)當在政策、資金上向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，以加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為社會保障的建立奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　2  我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的政策需求分析

　　2．1依法推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障，法制先行

　　通過法律來明確政府、社會和個人的責、權(quán)、利使之有法可依、有章可循，是農(nóng)村養(yǎng)老保險良性運行的重要前提條件，也是國際通行做法。如德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是根據(jù)1957年頒布的《農(nóng)民老年救濟法》建立起來的；瑞典的公民基本養(yǎng)老金是根據(jù)瑞典全國退休金法案規(guī)定來實施的。通過有效的法律監(jiān)督和制約機制、詳盡具體的法律條文，可以保證養(yǎng)老保險的制度性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律制度建設(shè)明顯相對滯后農(nóng)村養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進行引導，不僅沒有由全國人民代表大會制定相應(yīng)法律，而且已經(jīng)制定出來的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策法規(guī)普遍存在缺乏法律責任的現(xiàn)象。這樣就容易造成各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作帶有一定的隨意性，基金管理缺乏約束性。

　　但是，經(jīng)過多年的理論探索和實踐，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的立法已經(jīng)具備了一定的條件。截止2005年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5442萬人，普遍建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老保險有了相當大的規(guī)模，在許多地方已經(jīng)出臺了一些部門規(guī)章或管理暫行辦法。如上海市早在1996年就已發(fā)布了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法》。該辦法從有利于與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險銜接與轉(zhuǎn)化的角度出發(fā)，參照城鎮(zhèn)職工基本保險的繳費模式和制度框架對1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)作了較大調(diào)整，主要體現(xiàn)在改原來的個人帳戶制為個人帳戶與統(tǒng)籌帳戶相結(jié)合的模式，調(diào)整了繳費標準和辦法，規(guī)定了最低繳費額和補貼比例。2003年l0月推出了《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，并以此為契機，提出了加快推行小城鎮(zhèn)社會保險，逐步淡化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的戰(zhàn)略思路，逐步探索并實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度向小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)換。這種農(nóng)保制度的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換，既保證農(nóng)民的養(yǎng)老水平，又適應(yīng)了新的“三農(nóng)”形勢，向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁出了堅實的一步；而處于蘇南地區(qū)的常熟市以其發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為突破點，于2001年出臺了《常熟市農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》，建立起與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相接軌的統(tǒng)帳結(jié)合模式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。其中明確規(guī)定了農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)、繳費比例與市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險一致為25％，并加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保的強制性。

　　上述這些地區(qū)所出臺的并經(jīng)實踐證明有效的一些部門規(guī)章或管理暫行辦法，都為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律、法規(guī)的制定打下良好的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)盡快建立《農(nóng)民養(yǎng)老保險法》，從法律上確認養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金籌集與支付、社會保障的監(jiān)督、法律責任等方面作出明確規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責和參保者的權(quán)利和義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》，就賬戶模式、籌資標準、政府責任程度、待遇計發(fā)方法及基金運作模式等內(nèi)容具體化、詳細化。此外，各地方可根據(jù)本地農(nóng)村實際情況，在全國性法律、法規(guī)的框架內(nèi)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，以便于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的順利推行。

　　2．2確立政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的供給主體地位

　　在農(nóng)村養(yǎng)老保險中，農(nóng)民個人、家庭成員、村集體、政府都承擔養(yǎng)老責任。但其中政府尤其應(yīng)發(fā)揮主導作用，成為制度供給的主體。從理論角度看，農(nóng)村養(yǎng)老保險是整個社會保障的重要組成部分，是典型的公共產(chǎn)品。建立以政府為主體的養(yǎng)老保險制度是公共財政職能的要求，理應(yīng)由政府提供；從現(xiàn)實需要看，建立以政府為供給主體的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，是我國工業(yè)化和城市化進程、市場經(jīng)濟發(fā)展以及人口老齡化加速、傳統(tǒng)的“家庭供養(yǎng)加土地保障”養(yǎng)老方式受到當前社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的強烈沖擊，所引致的迫切要求。社會養(yǎng)老保險在農(nóng)村的發(fā)展歷程也表明，政府角色不明、職能缺位是制約其發(fā)展的主要原因之一。

　　政府的主導作用首先體現(xiàn)在財力上的支持。原制度方案在全國大面積的試點和典型地區(qū)制度創(chuàng)新的實踐表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度如果實行完全的個人儲蓄積累制模式是很難行得通的，恰恰是集體和政府的大量保險費補貼才使得典型地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險獲得了持續(xù)發(fā)展和不斷壯大的生命力。以全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最早試點的地方——山東省為例，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)好，山東省基本上堅持按1992年民政部頒布的《基本方案》展開工作，也是投保絕對人數(shù)最多的省區(qū)。其成效的取得除經(jīng)濟條件的因素外，還在于對原制度進行了創(chuàng)新。如在2006年，山東省招遠市政府下發(fā)了《關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施辦法的通知》，采取“個人繳費為主、集體補助為輔，財政給予適當補貼”，實行儲蓄積累的模式。明確規(guī)定市級財政每年補貼200萬元，每年增長10％，補貼額按投保人數(shù)測算確定，有條件的鎮(zhèn)、村也應(yīng)對投保農(nóng)民給予適當方式、適當數(shù)額的補貼，個人繳納的保險費及市(鎮(zhèn)、村)財政補貼一并記人個人帳戶。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障標準以高于農(nóng)村最低生活保障20％一40％的基礎(chǔ)確定。

　　從國際經(jīng)驗看，許多國家農(nóng)民養(yǎng)老保險資金來自于個人和雇主繳納的保險費以及政府的補貼(或政府承擔最低保證金)。如德國和日本都是來自個人和政府供款，其中政府補貼的比例較大，德國政府補貼占到總保險費的70％，日本政府補貼占到總保險費的1／3。韓國相比較，由于制度建立較晚，在吸收和借鑒已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政府實行有限性補貼，旨在引導農(nóng)民參加保險，不過其補貼額度也較大，占到了總保險費的2／3。在新加坡和智利，政府雖然不負擔保險費，但政府承擔了最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老金投資最低回報率補貼。因此無論從國內(nèi)一些地區(qū)的成功實踐還是國際經(jīng)驗角度出發(fā)，都應(yīng)該加大各級政府的財政扶持，可以參照農(nóng)村合作醫(yī)療的做法，建立以農(nóng)民繳費為主，財政補一點、集體貼一點的多元繳費機制，并規(guī)定農(nóng)民的最低繳費基數(shù)和繳費年限，努力提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險水平。

　　另一方面，是發(fā)揮政策優(yōu)勢。針對農(nóng)民養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)的新情況、新問題，及時制定相關(guān)措施，出臺扶持政策。如力爭獲得同商業(yè)保險資金同等的“協(xié)議存款”或高于商業(yè)保險資金“協(xié)議存款”的優(yōu)惠政策；發(fā)行國債時，給予農(nóng)民養(yǎng)老保險基金優(yōu)先認購權(quán)，確保養(yǎng)老保險基金保值增值；對基金收益或購買的企業(yè)債券實行免稅；出臺農(nóng)民養(yǎng)老保險基金投資管理辦法，規(guī)范基金管理行為；對農(nóng)民養(yǎng)老保險實行全部免稅政策等。

　　2．3我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要堅持多層次性的原則

　　經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及社會化程度。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)東、中、西部由高到低的趨勢，而且區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展水平也不盡相同，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度是不現(xiàn)實的，也是不可能的。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要因地制宜，建立多層次、相互補充的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。多層次原則既包括家庭保障、社區(qū)保障、社會保險、商業(yè)保險、國家救濟、社會互助以及其他的多層次，還包括保障水平起點高低的多層次性。多層次的改革取向也是發(fā)達國家農(nóng)民社會養(yǎng)老保險發(fā)展的一個重要趨勢。如德國為減輕財政負擔，將養(yǎng)老金給付水平降下來，其改革設(shè)想就是通過采取優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)場主購買商業(yè)年金保險。這樣就可以成功構(gòu)建一個由社會保險、終老財產(chǎn)和自我保障“三根支柱”組成的更為安全可靠的保障體系。法國也鼓勵農(nóng)場主自愿購買補充養(yǎng)老保險，以彌補社會養(yǎng)老保障的不足。

　　在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)加大地方政府的投資力度，繼續(xù)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，適時與城市養(yǎng)老保險制度進行銜接，即實行統(tǒng)一的“統(tǒng)帳結(jié)合”基本養(yǎng)老保險制度，從而在發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度；在經(jīng)濟落后地區(qū)，應(yīng)采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，逐步提高社會化養(yǎng)老的水平。隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟條件的逐漸改善，可以引導和鼓勵其適當開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，逐步實現(xiàn)與城市社會養(yǎng)老保險的銜接，向城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度過渡。

　　2．4加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理和運營的質(zhì)量直接關(guān)系到社會養(yǎng)老保險事業(yè)的成敗。根據(jù)《基本方案》規(guī)定，農(nóng)�；�金投資產(chǎn)品僅限于存款和國債。目前大部分縣級基層農(nóng)保機構(gòu)由于信息、人員和資金的限制，基本上是只存人銀行。銀行存款和國債雖然有較高的安全性，但收益比較低。從長期來說，銀行存款獲得的利息收益很難抵消物價上漲對貨幣購買力的侵蝕。同時，還面臨著管理成本高，基金流失嚴重等問題。基于以上現(xiàn)狀，筆者建議從三方面人手規(guī)范基金管理，提高基金收益率。第一，建立分級運營機制�？紤]建立“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金和個人賬戶養(yǎng)老基金結(jié)合，省、縣兩級運營，分帳管理”的模式。統(tǒng)籌部分直接進入省級社會統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個人帳戶進入縣級基金法人管理機構(gòu)帳戶。統(tǒng)籌基金設(shè)立財政專戶，實行收支兩條線管理，個人帳戶統(tǒng)一基金由縣級機構(gòu)管理、運營。第二，出臺基金運營優(yōu)惠政策，拓寬基金運營渠道。遵循安全性、收益性、流動性的投資風險優(yōu)先次序，選擇適合其投資的領(lǐng)域與產(chǎn)品，主要包括銀行間債券市場、商業(yè)銀行發(fā)行的人民幣理財產(chǎn)品、有擔保的信托計劃、資產(chǎn)證券化專項理財計劃等。第三，加大基金監(jiān)管力度�？稍O(shè)立由各級政府組建的基金管理委員會和由繳費人、受益人以及社會公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機構(gòu)相結(jié)合的政府、社會、事業(yè)經(jīng)辦機構(gòu)之間相互監(jiān)督、相互制約、全面監(jiān)督的養(yǎng)老保險監(jiān)管的機構(gòu)。