摘要：近年來,農(nóng)民工“退保潮”一直在拷問著我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度:這么一個有著美好愿望的制度設(shè)計(jì)為何不能受到農(nóng)民工朋友的青睞,為何成為公共政策失效的案例?本文從公平的角度出發(fā),通過分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及各地方相關(guān)規(guī)定,揭示了當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中的困境根源于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時公平的先天不足,提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)更加注重公平的價值取向,在制度設(shè)計(jì)時保證參與人享有同等的參與機(jī)會、參與標(biāo)準(zhǔn)。只有首先解決了公平問題,才能逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的效率,達(dá)到公平與效率的和諧與統(tǒng)一。

　　1 前言

　　1.1 問題的緣起

　　2004年以來,在流動就業(yè)人口大量涌入的珠三角、長三角地區(qū)陸續(xù)爆發(fā)了農(nóng)民工“退保潮”。據(jù)統(tǒng)計(jì),廣東省東莞市2004年有105萬人參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),全年有40萬人退保,2007年退保人數(shù)達(dá)到60萬人次;深圳市2007年已參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的外來工總數(shù)為493.97萬人,退保人數(shù)高達(dá)83萬,占外來工參保人數(shù)的16.8%。截至2007年年底,珠海市養(yǎng)老保險(xiǎn)參�？倲�(shù)已達(dá)68.8萬人,外來工有38.7萬人,其中農(nóng)民工參保34.2萬人。2007年全年農(nóng)民工退保人數(shù)有14.2萬人次,占農(nóng)民工參保人數(shù)的41.5%。

　　1.2 退保之因

　　農(nóng)民工是一個特殊的群體。概括來說,農(nóng)民工群體出現(xiàn)“退保潮”有以下幾個原因:第一,經(jīng)濟(jì)壓力。農(nóng)民工收入水平低且不穩(wěn)定,現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率對農(nóng)民工及其家庭帶來明顯的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),出于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)壓力的考慮,農(nóng)民工自身參保積極性不高;其次,農(nóng)民工就業(yè)的流動性強(qiáng),絕大部分人難以在一個地區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)達(dá)到15年甚至更久,達(dá)不到按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件;第三,與低繳費(fèi)相關(guān)的低待遇水平。不少用人單位為縮減人工成本,存在不給農(nóng)民工參�；蛘咭缘蜆�(biāo)準(zhǔn)參保的現(xiàn)象,比如就有不少單位以當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。因?yàn)槔U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與參保人未來的養(yǎng)老金待遇水平正相關(guān),即使繳費(fèi)滿十五年,預(yù)期養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇仍然偏低,難以滿足其喪失勞動能力后的養(yǎng)老需求;第四,難轉(zhuǎn)移。長久以來,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一直停留在市縣統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上,全國只有北京、上海、陜西等個別地區(qū)實(shí)行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌。這樣一來,我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)就被人為的分割成了2000多個統(tǒng)籌地區(qū)。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇自然有高有低。各統(tǒng)籌地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)考慮到因勞動力流動引起的未來養(yǎng)老金支付壓力,紛紛制定了不少政策性壁壘提高轉(zhuǎn)入門檻,使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)難以在不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)。以廣東省為例,廣東省自1998年以來就將農(nóng)民工納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)屬地化管理,各個統(tǒng)籌區(qū)都有自己的規(guī)定。比如深圳市就規(guī)定參保人必須有深圳戶籍才可轉(zhuǎn)入[①],且“戶籍遷入本市但非經(jīng)市(區(qū))勞動、人事部門調(diào)入的人員,其繳費(fèi)年限按在本市實(shí)際繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的時間計(jì)算,遷入前未在本市繳費(fèi)的工作時間不視為繳費(fèi)年限”。[②]廣州等其他地市的轉(zhuǎn)入政策大體一致。[3]面對如此嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移政策,農(nóng)民工離開參保地時選擇退保也自然成了他們無奈然而卻是經(jīng)濟(jì)的選擇。加上新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未在全國全面覆蓋,農(nóng)民工的養(yǎng)老也因此呈現(xiàn)“有險(xiǎn)無保”的尷尬處境。

　　1.3 農(nóng)民工退保的三方影響

　　不言而喻,農(nóng)民工一旦退保,在退休或喪失勞動能力后難以保障自身的養(yǎng)老權(quán)益。按照現(xiàn)行政策,若農(nóng)民工退保,當(dāng)?shù)厣鐣�保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將一次性支付其個人賬戶儲存額。[④]由單位繳納的社會統(tǒng)籌部分(個人繳費(fèi)基數(shù)的12%)則充入當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)基金。如果農(nóng)民工日后又參加了養(yǎng)老保險(xiǎn),則個人參保年限要重新開始計(jì)算。對于一直處于流動就業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民工而言,在同一統(tǒng)籌區(qū)連續(xù)繳費(fèi)15年才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金就成了一個不可逾越門檻。

　　另一方面,龐大的退保大軍使得地方政府“截留自肥”。據(jù)珠海市社會保險(xiǎn)基金管理中心于坤統(tǒng)計(jì),僅珠海市某一日資企業(yè)2007年全年就有4256人次退保,退保后留給當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌基金的社會保險(xiǎn)費(fèi)竟高達(dá)1724.7萬元。而據(jù)相關(guān)人員測算,深圳市2007年共83萬人退保,假定每人平均只繳費(fèi)一年,則深圳市就有8億元社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金截留。2004年廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)597億元,占全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余總額的五分之一。廣東省也有此成為從農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲益最為明顯的省份。而養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分則又會隨著當(dāng)?shù)厣鐣�平均工資水平等一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷調(diào)整,這勢必使原本養(yǎng)老金水平就比較高的地區(qū)更加“富有”。

　　與此相對應(yīng)的,退保的農(nóng)民工在退休或喪失勞動能力后必然返回戶籍所在地養(yǎng)老,勢必使得當(dāng)?shù)卣�府承�?dān)了更重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),而農(nóng)民工大量流出的地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)上的欠發(fā)達(dá)地區(qū),這就極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣�保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金出現(xiàn)赤字,難以為繼。

　　從以上分析不難看出,現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策引起的統(tǒng)籌地區(qū)政府間博弈使得我國國家強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)蛻變成了地方性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,后果之一就是大量農(nóng)民工等流動就業(yè)人口喪失了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“馬太效應(yīng)”。它已嚴(yán)重影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性原則。

　　2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的價值取向

　　2.1 公平與效率的關(guān)系

　　改革開放以來,公平與效率問題逐漸成為人們的關(guān)注焦點(diǎn),并由此產(chǎn)生了“公平與效率之爭”。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史沿革也明顯反映出這一現(xiàn)象。公平最高目標(biāo)論認(rèn)為,公平與效率屬于不同的范疇和邏輯層次,公平是人類追求的最高目標(biāo)。公平與效率是不同邏輯層次的概念,效率只是人們追求公平目標(biāo)的一種手段,公平與效率問題的實(shí)質(zhì)是處理目的與手段的關(guān)系,公平永遠(yuǎn)比效率重要,兩者之間不存在優(yōu)先、并重或兼顧的邏輯對等關(guān)系。

　　十六大報(bào)告回答了效率與公平的關(guān)系:“初次分配注重效率。發(fā)揮市場的作用。鼓勵一部分人通過誠實(shí)勞動、合法經(jīng)營先富起來。再分配注重公平。加強(qiáng)政府對收入分配的調(diào)節(jié)職能.調(diào)節(jié)差距過大的收入。”“初次分配注重效率,再分配注重公平”。在強(qiáng)化效率優(yōu)先的同時,開始了對公平正義的探索。

　　2.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的價值取向

　　從嚴(yán)格意義上來講,再分配的目標(biāo)是社會公正。而政府強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有收入再分配的功能。養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心理念與基本價值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平,減少老年貧困與調(diào)節(jié)收入差距。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)遵循“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。我國現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。統(tǒng)籌基金具有互助共濟(jì)的功能,采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,可讓勞動者享受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,體現(xiàn)公平;個人賬戶針對勞動者繳費(fèi)的歷史積累,反映不同繳費(fèi)基數(shù)、不同繳費(fèi)年限的差別,體現(xiàn)效率。

　　2005年中共十六屆五中全會提出“更加注重社會公平”。2006年10月中共十六屆六中全會.把保障社會公平正義提到了前所未有的高度——構(gòu)建社會主義和諧社會的總要求之一是“公平正義”,著力點(diǎn)之一是“促進(jìn)社會公平正義”:“加強(qiáng)制度建設(shè).保障社會公平正義”。黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步申明:“實(shí)現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張,是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù) ”,“合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現(xiàn)。”“初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系,再分配更加注重公平。”這一切都預(yù)示著公平正義已成為具有中國特色社會主義分配制度體系的根本價值取向。

　　2006年以來,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶規(guī)模由原來的個人繳費(fèi)工資基數(shù)的17%調(diào)整為20%,將個人賬戶規(guī)模由原來的11%縮減為8%,其主要目的就是為了突出養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平取向,使之真正具備較強(qiáng)的互助共濟(jì)和更好的解除人們養(yǎng)老后顧之憂。

　　2.3 現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性缺失

　　然而,美好的理念與目標(biāo)因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)上的缺失難以有效實(shí)現(xiàn)。制度性的不公平才是最大的不公平。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟•奧肯曾說:“緣于機(jī)會不均等的經(jīng)濟(jì)不均等,比機(jī)會均等時的經(jīng)濟(jì)不均等,更加令人不能忍受(同時,也更加可以補(bǔ)償)”。對農(nóng)民工等流動就業(yè)人口而言,眼下最大的問題在于“制度分配不平衡”,即流動就業(yè)人口不能享有正常的“社會保障供給”的權(quán)利。而這種狀況無疑根源于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的缺失或不公平。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)就業(yè)群體間、城鎮(zhèn)不同就業(yè)群體間參保機(jī)會上的不均等。由于制度設(shè)計(jì)上的公平缺失,導(dǎo)致農(nóng)民工等流動就業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益喪失,無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平理念;發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金支付的責(zé)任、壓力不平衡,又使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能缺乏效率。那么,以公平的名義進(jìn)行的再分配就是以損失經(jīng)濟(jì)效率為代價的。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng),是公共性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共品。由于私人提供公共品普遍不足且缺乏效率,政府必須介入以鼓勵公共品的生產(chǎn)和有效提供。因此,政府在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時,更應(yīng)堅(jiān)定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的公平取向,從制度上扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公平現(xiàn)狀。

　　3 當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策分析

　　針對目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行出現(xiàn)的問題,全國各地展開了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的積極探索。2008年12月,廣東省印發(fā)了《廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系省內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》[⑤],辦法提出,為加強(qiáng)勞動力的合理正常流動,參保人員在廣東省內(nèi)流動就業(yè)參保時,原參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)將其個人賬戶儲存額、視同繳費(fèi)賬戶儲存額、地方養(yǎng)老金總額實(shí)帳轉(zhuǎn)入新參保地。在隨后發(fā)布的《廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移責(zé)任分擔(dān)與轉(zhuǎn)移基金管理辦法》[⑥]中又詳細(xì)規(guī)定了實(shí)行省內(nèi)轉(zhuǎn)移后各地應(yīng)擔(dān)負(fù)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。其中,“根據(jù)參保人在最后參保地參保時段繳費(fèi)記錄計(jì)算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由最后參保地承擔(dān);在其他參保地參保時段繳費(fèi)記錄計(jì)算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金承擔(dān)”,明確了各級政府在養(yǎng)老待遇支付中的責(zé)任。

　　盡管只是在廣東省內(nèi)實(shí)現(xiàn)了無障礙全額轉(zhuǎn)移,但這卻是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的破冰之舉。廣東省在整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力上較強(qiáng),但同樣也存在著地區(qū)發(fā)展不均衡的問題。因此,廣東省此次養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度改革必定可以為以后養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系全國無障礙轉(zhuǎn)移以及全國統(tǒng)籌積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　2009年2月5日,人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》向社會各界公開征求意見。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定,參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員在進(jìn)行跨省流動就業(yè)時,不得提前終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,其養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶隨本人全額轉(zhuǎn)移,同時按本人實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)12%的總和轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

　　從這兩個辦法可以看出,本次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革目標(biāo)著力于公平取向,即在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時,在一定程度上平衡轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地未來養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付責(zé)任;在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面上,繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍;從統(tǒng)籌層次來看,正在實(shí)行市縣統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。不久之前,國家也已經(jīng)對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌開出了時間表:2009年底實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌,2012年實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。同時,國家也應(yīng)在制度設(shè)計(jì)時建立相應(yīng)的激勵約束機(jī)制,如社會保險(xiǎn)信息與居民戶籍信息全國聯(lián)網(wǎng),防止全國統(tǒng)籌所帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題,用更有效率的制度達(dá)到公平的最終目標(biāo)。