【摘要】根據(jù)經(jīng)濟、金融形勢的發(fā)展不斷改革，是美國最大程度發(fā)揮存款保險制度效力的主要做法。2006年美國再次對存款保險制度進行改革。我國當前正積極推進存款保險制度建設，借鑒美國的經(jīng)驗具有現(xiàn)實意義。

　　關鍵詞：美國；存款保險制度；發(fā)展；啟示

　　隨著我國金融業(yè)對外開放步伐加快，中小規(guī)模存款性金融機構紛紛發(fā)展，競爭加劇，市場化風險暴露的可能性也隨之加大。無論是出于對存款人的保護，還是從維護金融體系的安全和穩(wěn)定出發(fā)，我國都應根據(jù)實際情況，充分借鑒國外成功的經(jīng)驗，建立我國的存款保險制度。美國是世界上最早建立存款保險制度的國家，近年來不斷改革其存款保險制度。借鑒美國經(jīng)驗，對推動建立適合我國國情的存款保險制度具有重要意義。

　　一、美國存款保險制度的新發(fā)展

　　（一）將銀行保險基金與儲蓄保險協(xié)會保險基金合并成存款保險基金。2005年底前，美國聯(lián)邦存款保險公司管理的存款保險基金包括銀行保險基金（BIF）和儲蓄協(xié)會保險基金（SAIF），分別對應所有的被保險銀行和被保險儲貸機構。但近年來，這一狀況已發(fā)生巨大變化。首先，銀行和儲貸機構之間業(yè)務界限日益模糊，兩者特許經(jīng)營權的許多法定差異已縮小，繼續(xù)維持兩個不同基金勢必增大市場成本。其次，許多金融機構尤其是儲貸機構同時持有銀行保險基金和儲蓄協(xié)會保險基金承保的存款，聯(lián)邦存款保險基金實際上變成一個混合基金，繼續(xù)對存款保險基金進行區(qū)分實際上增大了基金操作的復雜性。再次，銀行和儲貸機構所需繳納的保費并不僅基于自身的風險，還要視各自所對應的保險基金規(guī)模來確定，存在“同樣風險特征的機構支付不同保費”的狀況。如，1995年和1996年時，被銀行保險基金風險評級為最佳（“1A”類）的機構無須繳納保費，而被儲蓄協(xié)會保險基金評為最佳（“1A”類）的機構仍需支付保費�；�于以上原因，新法案將銀行保險基金與儲蓄協(xié)會保險基金合并成一家新的基金——存款保險基金（DIF）。同時將自我管理的退休金賬戶的保險上限提高到25萬美元。經(jīng)過本次改革，既壯大了存款保險基金的實力，又避免風險相同但因執(zhí)有牌照不同的被保險機構在繳納保費方面存在的差異，同時也利于聯(lián)邦存款保險公司節(jié)省管理成本，提高存款保險基金運作的效率。

　�。ǘ�）改進費率體系。美國的風險費率體系主要存在以下弊端：一是絕大多數(shù)機構不需繳納保費，使風險定價機制失去普遍的約束性。根據(jù)法律規(guī)定，當存款保險基金規(guī)模高于當年被保險存款總額的1.25％以后，聯(lián)邦存款保險公司不再對評級最高的“1A”類存款機構征收保費。根據(jù)目前評級情況，約有94％的銀行依上述規(guī)定不需繳納保費。在這種情況下，業(yè)務增長較快的機構可能蘊涵更大風險，卻無須為此支付代價。這種風險定價機制若長期執(zhí)行下去，可能會偏離預期損失結果，扭曲市場行為。二是現(xiàn)行保險費定價機制不科學。在現(xiàn)有體制下，風險定價體現(xiàn)的只是存款保險機構過去的記錄，缺乏風險及時識別機制。三是費率體系對風險細分程度不夠。根據(jù)聯(lián)邦存款保險公司在2001年的測算，在“1A”類被保險銀行中，對存款保險基金完全沒有損失威脅的銀行只有42.7％。針對這一問題，新法案明確提出要改革當前的風險差別費率制度。目前聯(lián)邦存款保險公司已開始擬定新的保費征收方案，主要有：（1）在風險定價方面，對大、小銀行區(qū)別對待，把資產(chǎn)規(guī)模大小作為考慮因素之一來建立差別風險費率體系。（2）在風險評估方面，更多考慮市場信息。（3）授權聯(lián)邦存款保險公司董事會根據(jù)被保險機構的風險對存款保險進行定價的權力。

　�。ㄈ�）存款保險儲備水平由固定比例調(diào)整為區(qū)間浮動。美國聯(lián)邦存款保險制度目前所采用的評估體系是依據(jù)1991年頒布的《聯(lián)邦存款保險公司促進法》（FDICIA），規(guī)定存款保險基金儲備水平的目標比率DRR（存款保險基金額／被基金保險的存款額）必須維持在一定水平。當?shù)陀诖怂�平時，聯(lián)邦存款保險公司將采取兩種方式補足：一是在一年內(nèi)收足基金規(guī)定的目標比率。二是聯(lián)邦存款保險公司收取最低不小于存款0.23％的費率，在15年內(nèi)收足資金，使基金達到目標水平。2005年底，銀行保險基金占被保險銀行類機構被保險存款比例約為1.23％；儲蓄協(xié)會保險基金占被保險的儲貸機構被保險存款比例約為1.29％。

　　新法案對存款保險儲備水平由原來1.25％的固定比例更改為1.15％－1.5％區(qū)間浮動，允許聯(lián)邦存款保險公司在實際儲備比例發(fā)生下述變化時采取行動：（1）當儲備率低于或預計6個月內(nèi)會低于1.15％時，采取恢復計劃，保證存款保險基金在5年內(nèi)恢復到1.15％的水平。（2）當儲備比例在1.35％至1.5％之間時，將基金高}出1.35％比例部分中的一半以紅利方式向所有被保險成員返還。（3）如果儲備比例超過1.5％，聯(lián)邦存款保險公司須將高出1.5％比例部分以紅利方式向所有被保險成員返還。新法案確立了保費返還制度，保費的返還主要依據(jù)各機構過去支付的保費和當前實際費率確定，并綜合考慮其歷史貢獻和現(xiàn)有的風險狀況，對資本充足并管理良好的存款機構可減輕其保費負擔，對風險狀況較差的存款機構則保費不變，并敦促其加快改變現(xiàn)狀，體現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”的原則。

　　（四）存款保險限額與通貨膨脹掛鉤。由于通貨膨脹和通貨緊縮的存在，保險限額的真實價值經(jīng)常發(fā)生變化。為維持保險限額的實際值，美國自成立聯(lián)邦存款保險制度以來已先后進行6次保險限額調(diào)整。新法案將通過指數(shù)化方案來確保保險限額實際值的穩(wěn)定增長，授權聯(lián)邦存款保險公司董事會和國家信用社管理局理事會根據(jù)通貨膨脹率，共同決定存款保險基金和國家信用社共同保險基金的存款保險限額。將限額與通貨膨脹掛鉤除能夠減少物價變動對保險限額真實價值的影響，增強存款人對存款保險制度的信心外；還有助于銀行和存款人更好地預測保險限額增長的時間和數(shù)量，從而能更有效地制定財務計劃、降低成本。

　　二、對我國的啟示

　　我國當前正積極推進存款保險制度建設，盡管我國銀行體系、監(jiān)管體制及存款市場等與美國都存在很大差異，但美國存款保險制度仍給予我們許多借鑒與啟示。尤其是2006年聯(lián)邦存款保險公司的最新變革在一定程度上指引了存款保險制度的未來發(fā)展方向，值得關注。

　�。ㄒ唬┝⒎ㄏ刃�。美國存款保險制度的發(fā)展史實際上是一部立法的歷史。不僅如此，美國會計、金融監(jiān)管、破產(chǎn)等各方面法律的不斷完善也為存款保險制度的發(fā)展提供了良好環(huán)境。在美國制定的基本法律框架下，聯(lián)邦存款保險公司可發(fā)布具體管理規(guī)則來對有關原則進行細化，體現(xiàn)出制度建設的靈活性。鑒于我國金融業(yè)對外開放和近年來國內(nèi)部分中小金融機構不斷暴露的經(jīng)營風險。 有必要在法律基礎上建立存款保險制度，以防范銀行擠兌與系統(tǒng)性金融危機。具體建議：一是在存款保險制度建立和實施的同時，著手研究制定《存款保險條例》，初步建立存款保險制度的法律框架，使存款保險制度的運行有法可依。二是在法律框架下明確強制保險的基本原則。三是建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，從而完善存款保險制度的法律基礎環(huán)境。

　�。ǘ�）建立強制性存款保險制度。目前，我國在存款保險體系建立的初期選擇強制保險制度具有現(xiàn)實意義。第一，與大多數(shù)采取自愿存款保險體系的國家不同，我國的金融資產(chǎn)和銀行體系已初具規(guī)模，且正處于快速發(fā)展中，強制保險是一種更合適的方式。第二，在自愿存款保險制度下，存款保險基金較難在短期內(nèi)形成規(guī)模，難以讓公眾對其產(chǎn)生足夠的信心，一旦出現(xiàn)銀行危機，存款保險制度將形同虛設。

　�。ㄈ�）加強監(jiān)督管理。在美國金融監(jiān)管體系中，聯(lián)邦存款保險公司建立了與各主要金融監(jiān)管機構之間的良好信息溝通和協(xié)調(diào)機制，有權在關鍵時刻采取及時糾正行動。正是這種監(jiān)管權、資產(chǎn)處置職能與其存款保險職能的有效結合，保證了美國金融安全網(wǎng)功能的發(fā)揮，將大多數(shù)金融風險提前消除，降低存款保險制度運行的成本。我國監(jiān)管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險制度不應成為一種簡單的付款箱制度，應在《存款保險條例》中明確賦予存款保險機構適度的監(jiān)管權與資產(chǎn)處置權，以加強對銀行業(yè)的監(jiān)管。同時，由于監(jiān)管效果決定了存款保險制度的最終運行效果和基金運作的財務目標，所以存款保險機構有內(nèi)在動力來執(zhí)行這種監(jiān)管與資產(chǎn)處置職能，能與其他監(jiān)管機構形成信息共享，增強我國金融安全網(wǎng)的功能。

　　（四）開辟穩(wěn)定的基金來源通道。一是多渠道保證存款保險基金的穩(wěn)定來源。從美國的經(jīng)驗看，基金從建立到充足，需經(jīng)歷一個較長期的積累過程。考慮到強制性存款保險的必要性和進行風險救助的基本需要，我國存款保險機構宜采取預先征收保費的方式，建立一個穩(wěn)健的存款保險基金。初期可借鑒美國的經(jīng)驗，由中央銀行或財政部先期投入一定數(shù)量的初始資本，過渡期內(nèi)可建立一個特殊的資金籌措通道。如，向中央銀行申請再貸款、向中央財政借款和向其他金融機構發(fā)行存款保險債券等。二是采取區(qū)間浮動的存款保險基金儲備率。美國存款保險制度的最新變化是將原來的固定存款保險儲備比例修訂為區(qū)間浮動的方式，這對我國建立存款保險基金具有借鑒意義。具體浮動區(qū)間可在對我國銀行業(yè)面臨的風險進行預測與評價后確定。同時，應從法律上賦予存款保險機構在法定儲備比率區(qū)間內(nèi)根據(jù)基金規(guī)模與實際需要調(diào)整存款保險費率的權力。三是對存款保險基金進行科學的使用和管理。從美國的經(jīng)驗看，成熟的存款保險基金資金來源幾乎完全來自于自身的投資收益。我國存款保險基金在投資對象上可參考美國相關規(guī)定，明確國庫券和國債是基金的唯一投資對象。同時，為防止基金投資中可能出現(xiàn)的操作風險，必須明確基金投資由全國存款保險機構高度集中運營管理。

　�。ㄎ澹└鶕�(jù)不同機構風險狀況單獨設立存款保險基金。美國2006年新法案要求銀行保險基金和儲蓄協(xié)會保險基金合并為一個存款保險基金�？紤]到我國實際情況，根據(jù)不同類型存款機構設立單獨存款保險基金的做法值得借鑒。從我國目前銀行體系看，四大國有銀行、全國性股份制銀行、城市商業(yè)銀行及郵政儲蓄銀行等金融機構與25000多家農(nóng)村信用社及城市信用社相比，在公司治理、管理制度、資產(chǎn)風險上存在較大差異，并且在一個較長時期內(nèi)，這種差距將始終存在。因此，在制度實行的初期可考慮分別為這兩大類機構設立單獨的保險基金。隨著機構之間差異的減小和市場環(huán)境的變化，存款保險基金的合并將是必然。所以，在設立存款保險基金時應在管理上不作分開，交給同一家存款保險機構管理。同時，兩個基金在準入條件、保險額度、融資方式等方面差別不應過大，以保證整個存款制度的公平。

　　（六）實行基于風險的差別費率。不同類型的金融機構在風險上存在較大差異，如果采取統(tǒng)一保險費率，既不利于公平，也可能對高風險機構產(chǎn)生負向激勵。因而，采取差別費率更適合我國的國情。經(jīng)驗表明，風險差別費率制度形成是一個由簡單到復雜的過程，鑒于目前我國的金融市場環(huán)境，金融機構可能難以接受過于復雜的費率體系，而且設計一個最優(yōu)的費率標準十分困難，有效實施風險差別費率體制需要較多的配套措施。因此，在存款保險制度實施初期，可主要根據(jù)投保金融機構的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實行簡單的差別費率。以利于形成正向激勵機制，起到一定的輔助監(jiān)管作用，待條件成熟后，逐步過渡到基于風險評級的差別費率。

　�。ㄆ撸┙�立保險限額的通貨膨脹調(diào)整機制。為抑制通貨膨脹對存款保險制度效率的削弱，我國在《存款保險條例》中可建立存款保險限額的通貨膨脹調(diào)整機制，以有效引導存款人的預期，增強公眾對存款保險基金的信心。根據(jù)目前的意見，我國存款保險限額采取10萬元人民幣是比較合適的標準。