我國自預(yù)算體制改革以來，到目前已取得了較大成績，初步建立了稅制和分稅制財政體制，邁出了向公共財政轉(zhuǎn)變的第一步。但整個財政體制的改革是一個龐大而系統(tǒng)的工程，已經(jīng)進行了的改革主要完成了財政"收"的部分，而同等重要的"支"的改革尚待全面進行。財政支出管理體制改革兩個重要組成部分：改革預(yù)算編制方法和建立國庫集中收付制度。以部門預(yù)算為核心的預(yù)算管理體制改革，是財政管理體制方面的一項重大改革。而國庫集中收付是我國財政管理體制改革的方向，是建立公共財政框架的重要基石，作為公共預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，國庫集中收付是促進以部門預(yù)算為核心的預(yù)算體制改革的根本措施。

　　一、大力推進從會計集中核算到國庫集中收付制度的改革

　　經(jīng)過多年的實踐，會計集中核算已經(jīng)在加強財政資金的管理，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生等方面起到了明顯的作用，為進一步實施國庫集中收付制度奠定了基礎(chǔ)，會計集中核算的作用已經(jīng)得到了顯現(xiàn)： (1)規(guī)范了會計核算工作，提高了會計信息的質(zhì)量和會計工作效率。實行會計集中核算并運用會計電算化系統(tǒng)，嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算，從而大大提高了會計核算工作的質(zhì)量和會計工作效率，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統(tǒng)一性。（2）財政資金的調(diào)度趨于合理，提高了資金使用效益。實行會計集中核算后，支出單位的財政資金集中在會計集中核算中心開設(shè)的賬戶上，有利于財政部門能及時了解各單位資金情況，加強資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，使資金調(diào)度更加靈活，有效地提高了資金使用效益，保證了財政資金的安全。（3）加強了會計監(jiān)督，減少了單位財務(wù)支出中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為。實行會計集中核算后，納入會計集中核算中心管理的行政事業(yè)單位所有支出都通過會計集中核算中心設(shè)立的賬戶進出，進行會計統(tǒng)一核算，在一定程度上減少了部分單位在使用國家資金上的隨意性。（4）加強了稅收監(jiān)控管理，為財政增收開辟了財源。實行會計集中核算后，各納入單位發(fā)放工資、福利及津補貼各日常開支的情況都進入了會計核算中心的監(jiān)護之下，減少了國家稅收的流失。

　　二、 建立國庫集中收付制度

　　會計的集中核算是加強財務(wù)、財政資金管理的一項新舉措，但也存在其局限性和不夠完善的地方。首先，對報帳單位來講，撤消會計機構(gòu)后，忽視會計工作，財務(wù)管理的主動性、積極性受到影響。其次，就會計集中核算中心而言，難以對統(tǒng)管單位實施全過程的會計監(jiān)督，這表現(xiàn)在支出的合理性難以控制，發(fā)票的真實性難以把握；在固定資產(chǎn)的后續(xù)控制上，會計核算與財產(chǎn)物資管理相脫節(jié)，結(jié)果造成會計信息質(zhì)量難以提高。再次，財政部門由于長期重視財政資金分配過程，輕視財政資金使用效益問題未曾得到根本解決，在會計集中核算后，過分依賴會計集中核算中心導(dǎo)致財政管理弱化，監(jiān)督力度不夠。而國庫集中收付能很好地克服這些缺點。（1）實行國庫集中支付制度，有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц�。這將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強財政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益。（2）實行國庫集中支付，有助于強化財政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強化預(yù)算的嚴(yán)格性。（3）實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監(jiān)督機制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度，財政部門內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機制上防止?fàn)I私。財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。（4）實行國庫集中支付制度，推進部門預(yù)算改革步伐，確保政府采購和"收支兩條線"管理工作的順利實施。國庫集中收付中心接受支付申請的依據(jù)是單位的預(yù)算指標(biāo)，沒有預(yù)算指標(biāo)或超預(yù)算指標(biāo)的支付申請，國庫集中收付中心有權(quán)予以拒絕，所有開支在單位審核的基礎(chǔ)上再經(jīng)國庫集中收付中心審核入賬，從而起到強化部門預(yù)算約束的作用，保證了各項開支符合會計制度和部門預(yù)算的要求。

　　國庫集中收付制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，配套改革多，不可能一步到位，會計集中核算是近年來會計改革中探索出來的一項強化會計監(jiān)督，提高會計信息質(zhì)量行之有效的辦法，它為國庫集中收付制的實施創(chuàng)造了有利條件。要以會計集中核算制為依托，建立國庫集中收付中心為第一層、會計核算中心為第二層、眾多的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系，并把會計核算看做是國庫集中收付中心的職能延伸。在堅持資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，取消會計核算中心為行政事業(yè)單位在銀行的資金賬戶，改為零余額帳戶，實行資金統(tǒng)管，由國庫收付中心在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，并按資金性質(zhì)建立單一賬戶和分類賬戶相結(jié)合的賬戶體系，實現(xiàn)集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中心應(yīng)分設(shè)稽核部、核算部、結(jié)算部，三個部室職責(zé)分明，相互配合、相互制約，對全部財政資金按性質(zhì)進行分類匯集，統(tǒng)一管理，集中支付，并按預(yù)算、按規(guī)定向第二層次撥付資金。會計核算中心在其支出專戶下為統(tǒng)管的各預(yù)算單位配發(fā)內(nèi)部專戶，設(shè)立支出總賬和分類總賬，具體負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的日常會計核算工作，各行政事業(yè)單位的所有資金收支、往來，全部要納入核算中心管理。

　　三、推進以部門預(yù)算為核心的預(yù)算管理體制改革

　　長期以來政府預(yù)算編制存在以下弊端：（1）預(yù)算編制缺乏前瞻性和完整性。長期以來，預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來，通過對經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外，財政分配實際上只對預(yù)算內(nèi)資金進行分配，而沒有將預(yù)算外資金作為政府宏觀調(diào)控財力來使用，統(tǒng)籌安排使用程度低，導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。此外，預(yù)算的不完整性還表現(xiàn)在各部門預(yù)算的編制上。由于目前的支出預(yù)算是按資金性質(zhì)歸類編制，不同部門、單位的資金性質(zhì)不同、來源渠道不同，于是各種資金如行政經(jīng)費、科研經(jīng)費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使得財政難以對一個預(yù)算單位的經(jīng)費整體使用情況實施有效的監(jiān)督和控制。（2）預(yù)算編制時間過短、批復(fù)不及時，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。一般在上年12月下達(dá)預(yù)算編制通知，次年3月就開始由人大代表大會討論預(yù)算草案。但預(yù)算編制是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，人大代表大會沒有充分的時間準(zhǔn)備和對項目的充分論證，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量。同時，提請人大審查的預(yù)算沒有編制到部門，即使在人大批準(zhǔn)預(yù)算草案后，還要經(jīng)過一段協(xié)商過程才能將預(yù)算細(xì)化到部門、項目，財政部門批復(fù)的預(yù)算日期往往超過法定時限，預(yù)算批復(fù)不及時，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。加上預(yù)算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調(diào)整。另外，目前財政部門提交人大的收入按類別、支出按功能編制的預(yù)算草案，因缺乏有關(guān)部門的具體預(yù)算數(shù)字，也不便于人民代表進行審查和監(jiān)督。（3）預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。目前預(yù)算編制基本上采用"基數(shù)加增長"法，即在編制下年度支出預(yù)算時，以上年度實際支出為基礎(chǔ)，并考慮下一年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預(yù)算。這種編制方法較為簡便，易于操作。但不太合理，表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)�；鶖�(shù)成了常數(shù)，年年基數(shù)加增長，基數(shù)大的部門錢多，可以大手大腳地花錢；基數(shù)小的部門錢少，應(yīng)辦的事情，經(jīng)費得不到保障。在財力有限的情況下，造成基數(shù)部分沉淀，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均。二是"基數(shù)法"固定了財政資金在部門間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模。"基數(shù)法"實際上是增量預(yù)算，即財政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模。長年使用"基數(shù)法"，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

　　推行部門預(yù)算的編制改革，實行綜合零基預(yù)算。部門預(yù)算就是一個部門一本預(yù)算，它是由政府各部門編制，將原來按支出功能分散在各類不同預(yù)算科目的資金，統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，并經(jīng)財政部門審核后報同級人大代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預(yù)算制度。它是部門在一定時間內(nèi)（即一個預(yù)算年度）的全部預(yù)算收支計劃，由主管單位本級預(yù)算和所屬單位預(yù)算組成。從其資金來源看，既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金和單位自有資金；從其支出內(nèi)容來分，既包括經(jīng)常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項經(jīng)費預(yù)算。因此，部門綜合預(yù)算從編制的內(nèi)容上實行綜合預(yù)算，即將部門和單位的預(yù)算內(nèi)外資金以及其他資金均統(tǒng)一編入部門預(yù)算中。從編制方法上采用零基預(yù)算，即取消往年的基數(shù)，一切從零開始，對原有各項開支在新年度都要重新進行審核和論證，在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，根據(jù)部門和單位的職責(zé)、任務(wù)和目標(biāo)，以及下一年度政府的施政計劃，結(jié)合財力可能，分輕重緩急，重新測算安排本部門和單位的預(yù)算，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預(yù)算編制到具體項目。

　　部門預(yù)算的科學(xué)性也充分體現(xiàn)了出來。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）提高了資金使用效率，規(guī)范了政府行政單位和事業(yè)單位的支出行為。實施部門預(yù)算后，實行收支兩條線，預(yù)算內(nèi)收入進金庫，預(yù)算外收入進專戶，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。在預(yù)算編制上，采用統(tǒng)一樣本格式、統(tǒng)一人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一分類分檔、人均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)等核定。（2）有利于對資金使用情況進行監(jiān)督。實施部門預(yù)算后，一個部門一本預(yù)算，綜合反映本部門的所有收入和支出，公開而透明，使部門各方面的支出有了限制、有了標(biāo)準(zhǔn)，財政通過審查預(yù)算執(zhí)行情況，反饋意見，及時實行財政監(jiān)督與管理，有效遏制和杜絕違紀(jì)情況發(fā)生。（3）有利于人大批復(fù)和各部門及時執(zhí)行預(yù)算。實施部門預(yù)算可以縮短預(yù)算批復(fù)時間，有利于各部門盡早統(tǒng)籌安排資金，嚴(yán)格支出管理，防止擠占、挪用資金，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生。（4）有利于強化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平和財務(wù)管理水平。部門預(yù)算編制完成后經(jīng)人大批準(zhǔn)后即產(chǎn)生法律效力，成為部門支出的依據(jù)，非經(jīng)法律程序不得調(diào)整和變更。這就使部門支出在嚴(yán)格的法律指導(dǎo)下進行，使每一筆支出都嚴(yán)格按預(yù)算支出，部門的資金使用明明白白，清清楚楚，真正實現(xiàn)了財政收支的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。且部門預(yù)算編制方法，要求我們必須了解全面的基礎(chǔ)工作，財務(wù)管理部門通過部門預(yù)算的編制，更加全面準(zhǔn)確的掌握本單位及所屬單位的基本情況，加強對基礎(chǔ)工作的管理，對提高財務(wù)監(jiān)管水平起到了積極的促進作用。

　　四、國庫集中收付與部門預(yù)算

　　近年來，推出了一系列財政支出管理體制改革的措施，這一系列改革之間互為前提，互為條件，如任何一環(huán)的銜接不夠好都有可能導(dǎo)致改革的功效不能充分發(fā)揮出來。如實行會計集中核算后，各預(yù)算單位的資金由核算中心實行"集中核算，分戶管理"為編制綜合部門預(yù)算提供了可靠翔實的資料。國庫集中收付制度的重點就是指標(biāo)管理。從部門預(yù)算的編制、到用款單位的用款申請，財政業(yè)務(wù)科室的審批意見，國庫科的支付都是指標(biāo)的控制與調(diào)節(jié)，在這個過程中，預(yù)算指標(biāo)的控制是國庫集中收付制度的核心。因此，要在實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照內(nèi)容完整、項目細(xì)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范的原則，更加全面、細(xì)致地編制部門綜合財政預(yù)算，為順利實施國庫集中支付創(chuàng)造條件。據(jù)此，推行國庫集中收付制度可與全面鋪開的部門預(yù)算相結(jié)合起來，對于實施部門預(yù)算的部門（單位），納入國庫集中收付進行核算管理。預(yù)算部門對這些單位制定科學(xué)、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進和完善預(yù)算支出科目體系，早編細(xì)編預(yù)算，通過提前編制預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，使預(yù)算細(xì)化到各個部門及各個項目，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性；同時，在全局網(wǎng)絡(luò)化、資源共享的條件下，通過計算機網(wǎng)絡(luò)將各單位預(yù)算指標(biāo)下達(dá)到各核算小組。而國庫集中收付中心根據(jù)部門預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目，對各部門（單位）支出情況進行審核、支付，結(jié)合部門預(yù)算的要求設(shè)置科目，對單位進行更詳細(xì)地核算。這樣，財政部門對各部門實行了從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付、資金使用及信息反饋的全過程監(jiān)督管理，切實強化預(yù)算管理。財政的監(jiān)督職能由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督延伸。

　　實行部門預(yù)算和國庫集中支付，可以解決財政管理中長期存在的預(yù)算編制粗放、資金分配權(quán)分散、透明度不高以及擠占、挪用財政資金等問題。通過編制部門預(yù)算，細(xì)化了預(yù)算編制，有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止了預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。同時，實施國庫集中收付制度，為細(xì)化部門預(yù)算、制訂部門支出標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了條件，有利于預(yù)算編制部門更準(zhǔn)確、全面地了解預(yù)算單位真實的財務(wù)情況和資金需求，促進部門預(yù)算的合理編制和順利執(zhí)行�？傊�，國庫集中收付制度和部門預(yù)算作為我國財政支出改革的重要部分，是相輔相成、不可分割的。實行部門預(yù)算既是我國建立國庫集中收付制度的前提和基礎(chǔ)，同時，國庫集中支付制度改革又促進和支持了部門預(yù)算改革的順利進行。