【摘要】隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)體制改革的不斷深入，財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理體制也在不斷的完善。但是，就基層水管單位而言，目前仍然存在部門(mén)預(yù)算編制粗放、隨意性強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行不徹底等現(xiàn)象。只有建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理制度，對(duì)預(yù)算管理的全過(guò)程實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲，才能夠不斷提高單位的預(yù)算管理水平，推動(dòng)預(yù)算管理體制改革的健康發(fā)展。

　　主題詞：部門(mén)預(yù)算 管理制度 改革

　　近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了包括部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)單一賬戶和政府采購(gòu)為主要內(nèi)容的財(cái)政管理體制改革。通過(guò)改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。但是，就大部分事業(yè)單位而言，目前仍然存在預(yù)算編制粗放、隨意性強(qiáng)、執(zhí)行不徹底等現(xiàn)象。筆者從什么是部門(mén)預(yù)算、當(dāng)前部門(mén)預(yù)算存在的問(wèn)題以及如何加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理等方面看法與大家共同探討。

　　一、什么是部門(mén)預(yù)算

　　就事業(yè)單位而言，部門(mén)預(yù)算就是按照規(guī)范的程序和方法編織出來(lái)的、用來(lái)反映單位全部收入支出狀況的規(guī)范性文件。包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入包括財(cái)政預(yù)算撥款、單位的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入及其他收入；支出包括基本支出、項(xiàng)目支出等用以上收入安排的各項(xiàng)支出。收入、支出整體平衡，不得編制赤字預(yù)算。

　　實(shí)行預(yù)算管理，必須增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是《預(yù)算法》的要求。

　　二、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬╊A(yù)算編制質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)。在歷次檢查中，都會(huì)發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分預(yù)算單位不能?chē)?yán)格按照上級(jí)批復(fù)的預(yù)算開(kāi)展各項(xiàng)工作，究其原因都是說(shuō)預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無(wú)法按預(yù)算執(zhí)行。眾所周知，預(yù)算都是先由單位根據(jù)實(shí)際工作情況進(jìn)行編制、上報(bào)，然后上級(jí)審核、下達(dá)批復(fù)，為什么還會(huì)存在“預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無(wú)法按預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象呢？

　　其一單位自身對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)不足、重視程度不夠：在單位內(nèi)部未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制一般由單位財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。部門(mén)預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，而且是整個(gè)系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門(mén)共同參與，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。它不僅包括財(cái)政預(yù)算安排撥款、單位組織的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入及其他收入等收入預(yù)算，還包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)基本支出預(yù)算和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、防汛費(fèi)、歲修費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算。因此預(yù)算編制工作不但存在政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高，需要具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而且還需要對(duì)以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格和一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理。所以沒(méi)有專(zhuān)職的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和人員，很難高質(zhì)量完成預(yù)算編制工作。也只有獨(dú)立的預(yù)算編制部門(mén)和專(zhuān)業(yè)的編制人員才能編制出符合單位發(fā)展要求的部門(mén)預(yù)算。據(jù)筆者了解，相當(dāng)一部分基層水管單位沒(méi)有專(zhuān)職的預(yù)算編制人員，或者沒(méi)有設(shè)立部門(mén)預(yù)算編制部門(mén)。部門(mén)預(yù)算的編制都是由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭臨時(shí)從工管、防汛、人事和辦公室等部門(mén)抽調(diào)人員搞突擊，編制出來(lái)的預(yù)算五花八門(mén)，標(biāo)準(zhǔn)也是千奇百怪。例如某單位編制的房屋維修預(yù)算中墻面粉刷乳膠漆每平方米2元，兩塊錢(qián)連工錢(qián)都不夠，更不用說(shuō)料錢(qián)了。還有一個(gè)單位編制的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算八百多萬(wàn)元，其中設(shè)備購(gòu)置費(fèi)就占了兩百萬(wàn)元。審核時(shí)發(fā)現(xiàn)后，問(wèn)設(shè)備購(gòu)置的明細(xì)，編制人員瞠目結(jié)舌，最后解釋是“蒙的”。因此，每年的預(yù)算編制都是反反復(fù)復(fù)，既浪費(fèi)時(shí)間，又造成工作被動(dòng)。

　　其二單位內(nèi)部，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行存在認(rèn)識(shí)上的偏差。實(shí)行預(yù)算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高單位辦事效率。但是據(jù)筆者了解，有相當(dāng)一部分人員，其中不乏一些領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)為預(yù)算編制就是就是走走過(guò)場(chǎng)，上級(jí)不會(huì)按照單位編制的預(yù)算進(jìn)行批復(fù)，所以在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中也不必按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。存在這種認(rèn)識(shí)，也是事出有因：每年基本支出預(yù)算在職人員人均至少需要五萬(wàn)元，離退休人員至少需要三萬(wàn)多元。而編制預(yù)算時(shí)按要求在職人員平均財(cái)政撥款數(shù)控制在兩萬(wàn)八千元左右，離退休人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款數(shù)控制在一萬(wàn)元。財(cái)政撥款與實(shí)際需要差距甚遠(yuǎn)。所以，每年編制預(yù)算時(shí)都會(huì)遇到這樣一種狀況：需要抽調(diào)各部門(mén)人員時(shí)，都強(qiáng)調(diào)各自工作忙、抽不出人員去幫財(cái)務(wù)部門(mén)編制預(yù)算。迫于各方面的壓力，要求各部門(mén)必須抽出人員限期完成預(yù)算編制工作時(shí)，抱著應(yīng)付差事的思想各部門(mén)隨便找一個(gè)人交給財(cái)務(wù)部門(mén)了事。

　　其三部分預(yù)算編制人員存在敷衍思想，缺乏踏實(shí)認(rèn)真的工作態(tài)度。由于沒(méi)有設(shè)立預(yù)算管理部門(mén)，每年預(yù)算編制人員不穩(wěn)定、責(zé)任不好劃分，造成一些編制人員有當(dāng)一天和尚撞一天鐘的敷衍思想。為編制預(yù)算而編制預(yù)算，不考慮單位的具體情況和市場(chǎng)價(jià)格等實(shí)際因素，編織出來(lái)的預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際。

　�。ǘ�）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中隨意性強(qiáng)，預(yù)算觀念差。表現(xiàn)在工作中就是預(yù)算編制時(shí)不細(xì)致、不認(rèn)真，敷衍了事；預(yù)算執(zhí)行時(shí)不管有無(wú)計(jì)劃，隨意支配資金。從而導(dǎo)致不同項(xiàng)目之間相互擠占、挪用，甚至出現(xiàn)不在預(yù)算的把預(yù)算范圍內(nèi)的項(xiàng)目資金擠占的非正�，F(xiàn)象。

　�。ㄈ�）預(yù)算批復(fù)時(shí)間與實(shí)際工作不相適應(yīng)，影響正常工作開(kāi)展。例如：每年水利工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算幾乎都在六月份前后才下達(dá)，上半年基本沒(méi)有養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)可以使用。在實(shí)際工作中，從元月份開(kāi)始養(yǎng)護(hù)工作都在不停的進(jìn)行。到三月份植樹(shù)季節(jié)和汛前，更是養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支較大的時(shí)候。各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工作需要正常開(kāi)展，而養(yǎng)護(hù)預(yù)算、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)遲遲不到位，造成一些單位各類(lèi)資金之間相互挪用，甚至有的單位借用基本支出預(yù)算，進(jìn)行養(yǎng)護(hù)工作。為此，職工停發(fā)工資情緒不穩(wěn)定，不同類(lèi)別資金相互挪用也違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

　　（四）財(cái)政撥款力度低，單位負(fù)擔(dān)重，影響正常工作開(kāi)展。從每年事業(yè)單位編制的部門(mén)預(yù)算來(lái)看，事業(yè)費(fèi)撥款僅占全年所需支出的50%，特別是離退休人員缺口為三分之二。因此，各單位為保證各項(xiàng)工作正常開(kāi)展，為了保證離退休人員工資福利的按時(shí)發(fā)放，而使出渾身解數(shù)，也導(dǎo)致部分單位違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

　　三、加強(qiáng)預(yù)算管理的途徑

　　加強(qiáng)預(yù)算管理應(yīng)該從加強(qiáng)預(yù)算編制的管理、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的管理和明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲等四個(gè)方面入手：

　　（一）加強(qiáng)預(yù)算編制的管理。

　　第一要全員提高對(duì)預(yù)算編制工作的認(rèn)識(shí)，從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到所編制的預(yù)算是下年各項(xiàng)工作正常開(kāi)展重要依據(jù)。作為單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》，提高對(duì)部門(mén)預(yù)算嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，全面支持預(yù)算編制人員開(kāi)展工作，認(rèn)真審核預(yù)算編制使之符合單位總體發(fā)展規(guī)劃，符合單位下年主要工作的要求，從大的方面把握預(yù)算的編制不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)、不脫離實(shí)際。預(yù)算編制人員應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到自己編制的預(yù)算如果脫離實(shí)際，將會(huì)直接影響到第二年度單位正常工作的開(kāi)展。要切實(shí)維護(hù)有關(guān)法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，本著對(duì)單位負(fù)責(zé)、對(duì)自己負(fù)責(zé)的態(tài)度，實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)地編制本單位預(yù)算。廣大干部職工應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，在對(duì)本單位編制的預(yù)算進(jìn)行審議時(shí)，充分運(yùn)用所掌握的知識(shí)、所了解的單位實(shí)際情況，提出切實(shí)可行的修改意見(jiàn)和建議，使單位編制的預(yù)算更具可行性。

　　第二要成立獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，組建一支具有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的預(yù)算編制隊(duì)伍。即使在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法解決人員和機(jī)構(gòu)的編制問(wèn)題，也應(yīng)成立常設(shè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算編制人員。該機(jī)構(gòu)應(yīng)由一名單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，指定人事、財(cái)務(wù)、工程管理、防汛等部門(mén)的專(zhuān)職預(yù)算管理人員，負(fù)責(zé)單位預(yù)算的編制和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行等工作，人員一經(jīng)確定，不得隨意更換。

　�。ǘ�）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理。

　　單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)嚴(yán)格履行《預(yù)算法》賦予的權(quán)力和責(zé)任，提高對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作的認(rèn)識(shí)，支持財(cái)務(wù)人員按上級(jí)批復(fù)的預(yù)算開(kāi)展各項(xiàng)工作。對(duì)沒(méi)有列入預(yù)算和上級(jí)未批復(fù)的項(xiàng)目，不安排、不施工，預(yù)算安排的項(xiàng)目按要求保質(zhì)保量完成。財(cái)務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格履行《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》賦予的職責(zé)，按照上級(jí)批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。對(duì)沒(méi)有列入預(yù)算和上級(jí)未批復(fù)的項(xiàng)目不收工、不結(jié)算。年終按要求編制財(cái)務(wù)決算。年終財(cái)務(wù)決算作為單位年度預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果必須符合法律、行政法規(guī)的要求，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。《預(yù)算法實(shí)施條例》第六十七條規(guī)定“政府財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)、各單位在每一預(yù)算年度終了時(shí)，應(yīng)當(dāng)清理核實(shí)全年預(yù)算收入、支出數(shù)字和往來(lái)款項(xiàng)，做好決算數(shù)字的對(duì)帳工作。不得把本年度的收入和支出轉(zhuǎn)為下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列為本年度的收入和支出；不得把預(yù)算內(nèi)收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之外，不得隨意把預(yù)算外收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之內(nèi)”。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。有效的監(jiān)督管理，可以把許多問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。

　　對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督主要依靠單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督和各級(jí)的審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)方面。財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該是最有效、最直接的監(jiān)督。但是，由于財(cái)務(wù)人員是單位的一員，受各方面的影響，監(jiān)督力度不大，也很難監(jiān)督到位。因此，各級(jí)審計(jì)監(jiān)督對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督顯得尤為重要。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)從對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督、對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和對(duì)財(cái)務(wù)決算的監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行。對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，就是各單位的預(yù)算在上報(bào)前必須經(jīng)過(guò)審計(jì)部門(mén)審簽。通過(guò)審簽發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算編制中存在的不合理現(xiàn)象，把好審計(jì)監(jiān)督第一關(guān)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)定期對(duì)各單位預(yù)算執(zhí)行情況巡回審計(jì)，對(duì)容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)，促使各單位嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，把好審計(jì)第二關(guān)。年終財(cái)務(wù)決算上報(bào)前，審計(jì)部門(mén)將各單位當(dāng)年預(yù)算和決算、財(cái)務(wù)資料相互核對(duì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，以保證上報(bào)的決算正確、完整，把好審計(jì)最后一關(guān)。

　�。ㄋ模┟鞔_責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲。

　　為激勵(lì)相關(guān)人員在預(yù)算的編制、執(zhí)行過(guò)程中正確行使權(quán)力、履行職責(zé)，單位應(yīng)建立責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度，明確在預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)人員的職責(zé)和權(quán)力，對(duì)工作踏實(shí)認(rèn)真、為預(yù)算的管理作出貢獻(xiàn)的應(yīng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在工作中應(yīng)明確由于編制人員不負(fù)責(zé)任、造成本單位預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際的，單位領(lǐng)導(dǎo)由于決策失誤、未按照批復(fù)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行、造成嚴(yán)重后果的，財(cái)務(wù)人員編制財(cái)務(wù)報(bào)告不符合單位實(shí)際的，按照《預(yù)算法》第七十三條至七十五條、《水利部中央及預(yù)算管理辦法》第五十三條、第五十四條追究相關(guān)人員的責(zé)任。

　　結(jié)束語(yǔ)：綜上所述，各事業(yè)單位在預(yù)算管理過(guò)程中，只要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理制度，把握預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)決算的各個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)預(yù)算管理的全過(guò)程實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲，就能夠不斷提高單位的預(yù)算管理水平，推動(dòng)預(yù)算管理體制改革的健康發(fā)展。