【摘要】劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的報告，全面闡述了“國家審計是國家治理的重要組成部分”這一理論。近年來，資源環(huán)境審計在國家審計中的地位日益突顯，其發(fā)揮的作用也越來越被人們所關(guān)注。本文從國家治理的角度來論述今后我國開展資源環(huán)境審計的重點和方向。

　　【關(guān)鍵詞】國家治理；資源環(huán)境審計；資源；環(huán)境

　　一、國家審計與國家治理的關(guān)系

　　國家審計是對政府履責(zé)情況進行重要評價和監(jiān)督, 使政府管理社會公共事務(wù)的行為不僅符合國家有關(guān)的法律法規(guī),而且符合經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性的要求，其本質(zhì)就是一種公共受托責(zé)任。

　　“治理”一詞具有控制、指導(dǎo)和操縱等含義。政治學(xué)概念下的治理主要是指統(tǒng)治者或管理者通過公共權(quán)力的配置和運作，管理公共事務(wù)，以影響和調(diào)控社會。國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，以確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

　　2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的報告進一步深化了國家審計的含義，這意味著國家審計的意義已從保障經(jīng)濟社會健康運行演變?yōu)閲抑卫淼闹匾M成部分；其實質(zhì)從經(jīng)濟監(jiān)督演變?yōu)閲抑卫碇幸环N依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。

　　二、資源環(huán)境審計在國家治理中的地位和作用

　　改革開放30多年，中國在創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時，也付出了巨大的資源和環(huán)境代價。當資源浪費和環(huán)境污染問題真正開始威脅到人類的生存時，政府部門越來越重視資源的節(jié)約和環(huán)境的保護。2010年，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強同志在全國環(huán)境保護工作會議上的講話表明建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會勢在必行，已成為我國國家治理中不可缺少的重要組成部分。

　　從2000年起，審計署先后組織了天然林保護工程、退耕還林工程專項資金審計，以及三河三湖、長江上游水污染防治及資金管理使用情況、兩江一湖流域水污染防治情況和重點企業(yè)節(jié)能減排情況等審計調(diào)查,逐步將資源環(huán)境審計的重點定位在揭露國家的體制、機制和政策等問題上來。資源環(huán)境審計在國家治理中的重要性正逐步體現(xiàn)出來。

　　1、評價資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護工程的經(jīng)濟型、效益型和效率性

　　近年來，我國資源浪費、環(huán)境污染狀況越來越嚴重，長期以來的粗放型經(jīng)濟增長模式難以為繼，嚴峻的資源環(huán)境形勢已制約我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，我國政府也越來越重視資源節(jié)約和環(huán)境保護工作，每年用于資源和環(huán)境保護方面的資金逐年增加。然而，我國面臨的資源和環(huán)境問題卻遲遲得不到根本性的好轉(zhuǎn)，這就使得我們不得不反思這些投入的效率與效果。因此，全面開展資源環(huán)境績效審計就顯得十分迫切。通過開展資源環(huán)境績效審計，評價資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、生態(tài)循環(huán)狀況和發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟性、效率性和效益型，為國家或地方政府的宏觀決策提供支持。

　　2、監(jiān)督、評價行政首長在資源、環(huán)境方面的履職情況

　　我國的行政體制為首長負責(zé)制，行政首長的行為直接影響著政府的履責(zé)。目前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上存在著片面的經(jīng)濟發(fā)展觀，認為經(jīng)濟增長達到一定程度后，資源和環(huán)境問題自然而然就會得到解決。事實上，當我們的經(jīng)濟還未達到解決國內(nèi)的資源和環(huán)境問題之前，我們的經(jīng)濟已經(jīng)趨于崩潰的邊緣。另外，還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部追求片面的政績觀，過分強調(diào)GDP的增長速度，忽視環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　資源環(huán)境審計作為國家審計的一個重要組成部分，發(fā)揮著法律賦予的監(jiān)督、評價職能。在審計過程中，審計機關(guān)應(yīng)將資源環(huán)境審計納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計當中，將經(jīng)濟發(fā)展與當?shù)刭Y源與環(huán)境付出的代價進行對比分析，評價領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況，進而發(fā)揮資源環(huán)境審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

　　3、反饋國家資源環(huán)境政策的執(zhí)行情況，為完善國家資源環(huán)境政策、法律和法規(guī)提供信息依據(jù)

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，從1979年以來，我國先后制定了15部自然資源法律、9部環(huán)境保護法律，頒行了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，部門規(guī)章和政策性文件200余件。已初步形成了環(huán)境保護法規(guī)體系的基本框架 。盡管這些政策、法律和法規(guī)對我國資源節(jié)約和環(huán)境保護起到了十分重要的作用，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，有些法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)或者不能完全適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展的需求，甚至在某些領(lǐng)域，出現(xiàn)了資源環(huán)境政策、法律、法規(guī)的空缺，造成執(zhí)法人員無法可依，無規(guī)可循。因此，通過資源環(huán)境審計，審計機關(guān)可以及時反饋這些政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，為進一步完善國家資源、環(huán)境政策、法律和法規(guī)提供信息支持。

　　三、國家治理下資源環(huán)境審計的開展

　　1、全面推進資源環(huán)境績效審計

　　《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》（簡稱“十二五規(guī)劃”）要求我國全面推進績效審計。當然，資源和環(huán)境績效審計也應(yīng)涵蓋其中。全面開展資源環(huán)境績效審計，一是要加強資源環(huán)境績效審計的宣傳力度，讓全社會了解、支持績效審計工作。同時通過宣傳，轉(zhuǎn)變政府、企業(yè)的思維模式，樹立其正確的資源開發(fā)與利用觀，增強其環(huán)境治理與保護觀；二是盡快完善資源環(huán)境績效審計和會計理論體系，為開展績效審計提供基礎(chǔ)依據(jù)；三是重視復(fù)合型人才的培養(yǎng)，或者復(fù)合型審計隊伍的建設(shè)，利用人才的專業(yè)知識和技術(shù)，提高績效審計的效率和效果。

　　2、將資源和環(huán)境審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范疇

　　資源和環(huán)境審計是我國國家審計的重要組成部分，將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然，這樣可以使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和科學(xué)發(fā)展觀，更加注重經(jīng)濟社會與資源環(huán)境的和諧與發(fā)展。因此，開展經(jīng)濟責(zé)任審計時，要充分考慮到經(jīng)濟增長、資源的合理利用和環(huán)境保護這兩個要素。采取定量和定性相結(jié)合的方式，評價領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境履職情況。審計實務(wù)中，一是要選擇合適的評價、分析方法，如費用——效益分析法、投入——產(chǎn)出分析法；二是建立一套符合我國國情的指標評價體系，如耕地或基本農(nóng)田保有量完成率、單位GDP 能耗下降率、主要污染物總量減排達標率、空氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、“三廢”處理率等；三是審查、評價領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間的行為后果，如審查領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間是否有包庇、放任、縱容重要資源使用和環(huán)境保護方面的違法、違規(guī)行為、審查其決策是否造成資源的重大浪費和環(huán)境的嚴重污染等。

　　3、建立資源環(huán)境審計問責(zé)制度，加強審計事后問責(zé)力度

　　我國資源環(huán)境審計的力度不可謂不大，但屢審屢犯的現(xiàn)象卻未見收斂。因此，建立資源環(huán)境審計問責(zé)制度，避免“審計—整改—再犯—再審計—再整改”的怪圈是服務(wù)國家治理大局的必然。制度建設(shè)中，一是在主體上，應(yīng)建立一個以審計機關(guān)為問責(zé)主體，其他機構(gòu)為輔的審計問責(zé)制度，形成審計機關(guān)、行政主管部門、紀檢部門、司法部門以及社會公眾問責(zé)的合力，推動資源環(huán)境審計問責(zé)制的科學(xué)、規(guī)范和高效運行；二是在形式上，建立以問責(zé)“經(jīng)濟責(zé)任審計”為龍頭，采取行政問責(zé)與法律問責(zé)相結(jié)合的方式，實現(xiàn)由向組織問責(zé)到向個人問責(zé)的轉(zhuǎn)變；三是在制度設(shè)計上，應(yīng)從對行為問責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)蠊麊栘?zé)，加強事后問責(zé)力度。

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