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一、國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的法律概念
(一)國(guó)家審計(jì)定義
筆者認(rèn)為,我國(guó)審計(jì)法律制度和理論界對(duì)國(guó)家審計(jì)至今還沒有給定完整意義上的科學(xué)、準(zhǔn)確定義?,F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》所規(guī)定和使用的概念實(shí)際上是政府審計(jì)。即我們目前通常討論的國(guó)家審計(jì)的實(shí)質(zhì)涵義是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的政府審計(jì),不能說是整個(gè)國(guó)家和法律層次上的國(guó)家審計(jì)。對(duì)于什么是國(guó)家審計(jì),目前學(xué)界存在多種認(rèn)識(shí),筆者贊同李季澤在《國(guó)家審計(jì)的法理》中的觀點(diǎn):國(guó)家審計(jì)定義為:由國(guó)家法律確認(rèn)的,向納稅人(人民)負(fù)責(zé)的,審查國(guó)家成本核算和國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政效能的國(guó)家監(jiān)督。
(二)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性法理釋義
所謂獨(dú)立性,從法理上講應(yīng)當(dāng)包含以下幾層含義:機(jī)構(gòu)獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和人員獨(dú)立。具體來說應(yīng)當(dāng)是:審計(jì)機(jī)關(guān)的建立由憲法規(guī)定,非法定程序不得撤消,審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于審計(jì)對(duì)象之外,不隸屬于任何國(guó)家機(jī)構(gòu),不受任何非法律因素的制約;審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政上獨(dú)立于被審部門以外,有專門的國(guó)家財(cái)政預(yù)算,依法予以保證,并根據(jù)需要力求及時(shí)提供和無條件滿足;審計(jì)人員履行職責(zé)不受任何非法律因素的干涉,其人事任免由法律規(guī)定,不受審計(jì)對(duì)象的影響。
二、影響審計(jì)獨(dú)立性的主要因素
國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的影響因素,在不同的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)制度下,其影響程度和范圍不同。特別是我國(guó)當(dāng)前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期,影響國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的因素較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多且復(fù)雜,但最主要的有:
?。ㄒ唬┥鐣?huì)經(jīng)濟(jì)體制
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,審計(jì)制度必須與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)相一致。我國(guó)當(dāng)前仍然處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,人治和法治的思想在不同程度上制約和影響著審計(jì)的獨(dú)立性法治環(huán)境。
?。ǘ﹪?guó)家政治體制
政治體制決定審計(jì)制度,影響著國(guó)家審計(jì)的地位和效果,同時(shí)決定審計(jì)制度的方向和發(fā)展。從理論上說,我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度,國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和決策中樞是全國(guó)人民代表大會(huì)。但由于特殊國(guó)情,我國(guó)是執(zhí)政黨處于權(quán)力重心,資源分配權(quán)和審計(jì)權(quán)的矛盾也更加突出。因此,能不能使資源分配權(quán)和審計(jì)監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào),選擇什么樣的審計(jì)制度是由國(guó)家的民主、法治程度所決定。
?。ㄈ徲?jì)機(jī)關(guān)的地位
國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的地位通常是在一國(guó)憲法中規(guī)定的,具有獨(dú)立的監(jiān)督地位。在中國(guó),雖然是《憲法》對(duì)審計(jì)予以規(guī)定,但國(guó)家審計(jì)實(shí)際上隸屬于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府,審計(jì)機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的一個(gè)組成部門,履行行政職能,是典型的政府審計(jì)(行政性國(guó)家審計(jì))。因此,國(guó)家對(duì)審計(jì)手段運(yùn)用程度是影響審計(jì)權(quán)威性、公正性的直接因素。
(四)審計(jì)法律體系
我國(guó)的現(xiàn)行審計(jì)法律是由《憲法》、《審計(jì)法》和其他專門法律關(guān)于審計(jì)的規(guī)定、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及其部門規(guī)章關(guān)于審計(jì)的規(guī)定、地方性法規(guī)和政府規(guī)章關(guān)于審計(jì)的規(guī)定組成的法律體系。這一體系的核心是《憲法》和《審計(jì)法》,二者確定我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署,在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,主管全國(guó)的審計(jì)工作。這說明我國(guó)的審計(jì)是政府審計(jì),國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性存在著極大的法律缺陷,與真正的國(guó)家審計(jì)存在很大差距和不足。這一體系確定了我國(guó)目前的審計(jì)監(jiān)督實(shí)行的是“以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,尤其是審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等實(shí)權(quán)均由地方政府掌管。即依照現(xiàn)行管理體制,政府審計(jì)早晚都難免面對(duì)“自己審自己”的尷尬。這樣的法律體系,對(duì)審計(jì)的保障功能毋庸置疑是低效的,審計(jì)失敗的可能性和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大大增加,嚴(yán)重影響審計(jì)職能的發(fā)揮。
三、對(duì)策分析
獨(dú)立性是審計(jì)的生命線,而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心。就中國(guó)的情況而言,國(guó)家審計(jì)實(shí)際上是政府審計(jì),審計(jì)監(jiān)督是一種行政監(jiān)督,審計(jì)權(quán)的行使受政府權(quán)力的嚴(yán)重影響和制約。要實(shí)現(xiàn)完整意義上的國(guó)家審計(jì),必須進(jìn)行審計(jì)體制改革,審計(jì)體制的改革一個(gè)無法回避的問題就是權(quán)力的分配,必須以立法的形式為其提供保障。
?。ㄒ唬└母铿F(xiàn)行審計(jì)體制
1.改革現(xiàn)行的政府審計(jì)體制為國(guó)家審計(jì)體制,實(shí)行有利于國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的審計(jì)體制。改革的目標(biāo)是保證審計(jì)目標(biāo)和權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。從比較法的角度來看,世界各國(guó)采用的國(guó)家審計(jì)類型主要有獨(dú)立性國(guó)家審計(jì)、司法型國(guó)家審計(jì)、行政型國(guó)家審計(jì)和立法型國(guó)家審計(jì)。而我國(guó)目前采用的是行政型的國(guó)家審計(jì)。如何對(duì)我國(guó)審計(jì)體制進(jìn)行改革,各家觀點(diǎn)不同。筆者認(rèn)為,審計(jì)體制本身無所謂優(yōu)劣之分,只要適合于本國(guó)國(guó)情,能真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和制衡作用,就是有效的。以上任何一種模型都不適合目前的中國(guó)的國(guó)情,我們可以借鑒和吸收英國(guó)立法型審計(jì)的優(yōu)點(diǎn),也可以引進(jìn)日本、德國(guó)的獨(dú)立審計(jì)體制模式,一定要進(jìn)行體制創(chuàng)新。不考慮中國(guó)的特殊國(guó)情,照搬哪一種模式,再好的制度也可能“水土不服”。
但無論采取什么樣的改革措施,都必須要賦予審計(jì)組織獨(dú)立于同級(jí)政府行政系統(tǒng)的法律地位和獨(dú)立的財(cái)政供給預(yù)算。只有人事和財(cái)政獨(dú)立才能徹底行政權(quán)力對(duì)審計(jì)權(quán)的干涉。
2.改革的思路設(shè)想。從獨(dú)立性和權(quán)威性兩方面來看,不能設(shè)立那種看似獨(dú)立,卻又“夾在政府和人大之間”而“兩難做人”的機(jī)構(gòu)(項(xiàng)俊波,2001),與其如此,還不如直接設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中共中央審計(jì)委員會(huì)”和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的“中華人民共和國(guó)中央審計(jì)委員會(huì)”,二者為同一機(jī)構(gòu),簡(jiǎn)稱“中央審計(jì)委員會(huì)”。成立中央審計(jì)委員會(huì)后,它與中紀(jì)委的關(guān)系是,后者管黨紀(jì)監(jiān)督,前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,雙方相互配合。但這依賴于中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)高度。同樣是設(shè)立“中央審計(jì)委員會(huì)”,但筆者不贊同廖洪教授所建議的設(shè)立像中紀(jì)委那樣只由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中央審計(jì)委員會(huì)”,理由是不符合黨政分開的原則,名不正言不順。
?。ǘ┝⒎ūU蠈徲?jì)的獨(dú)立性
我們要進(jìn)行的審計(jì)體制改革并非是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力微調(diào),而是國(guó)家權(quán)力的重大調(diào)整,改革的啟動(dòng)和成果的穩(wěn)固,都需要立法的支持和保障。一是要修改憲法以國(guó)家根本大法的形式來賦予審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立的法律地位;二是制定具有完整意義的國(guó)家審計(jì)法,在充分借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上移植并創(chuàng)新成真正意義上的國(guó)家審計(jì)法;三是制定國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)組織法,將最高審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)從各級(jí)政府中脫離出來,單獨(dú)立法規(guī)定其組織程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置;四是設(shè)立專門的審計(jì)財(cái)政預(yù)算法案,保證審計(jì)財(cái)政供給等等。
參考文獻(xiàn)
[1]李季澤,國(guó)家審計(jì)的法理,中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2004年版。
[2]項(xiàng)俊波,論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)[J],審計(jì)研究,2001(6)
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