【摘要】循環(huán)經(jīng)濟是當(dāng)今世界解決可持續(xù)發(fā)展問題的最佳選擇，也是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”，提供了新的評價視角。

　　【關(guān)鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟；政府績效審計；評價；標(biāo)準(zhǔn)

　　2008年8月29日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議審議通過了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，該法自2009年1月1日起施行。循環(huán)經(jīng)濟促進法是一部關(guān)系節(jié)能減排和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會以及生態(tài)文明的重要法律。頒布實施循環(huán)經(jīng)濟促進法，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一件大事，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、依法推進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的現(xiàn)實需要，是落實黨中央提出的實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟較大規(guī)模發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措，為促進經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、進一步加強環(huán)境保護提供了法律保障，標(biāo)志著我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟步入了法制化管理的軌道。

　　政府績效審計是國家審計工作的重點和發(fā)展方向。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”，提供了新的評價視角。探究循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計之間的關(guān)系，剖析循環(huán)經(jīng)濟對政府績效審計的影響，并以此構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以廣泛地借鑒和消化循環(huán)經(jīng)濟理念，為更好地開展政府績效審計奠定理論和實踐基礎(chǔ)，還可以充分發(fā)揮政府績效審計的積極作用，促進循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

　　一、循環(huán)經(jīng)濟對政府績效審計的影響

　　循環(huán)經(jīng)濟是基于可持續(xù)發(fā)展理念提出的一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式。它圍繞資源循環(huán)利用和環(huán)境友好這一核心，依靠科學(xué)技術(shù)、市場調(diào)控、政策安排等手段，按照“減量化、再利用、再循環(huán)”原則，以最少的資源能源耗費，取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最低的污染排放，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護的統(tǒng)一，形成可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式。

　　政府績效審計是指政府審計機關(guān)及其人員，對公共機構(gòu)的財政經(jīng)濟管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行評估，以檢查公共資源受托責(zé)任和提高績效為目的的審計活動。

　　循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計有著高度一致的目標(biāo)和方向，兩者均致力于資源的節(jié)約、高效利用以及自然生態(tài)環(huán)境的維護。循環(huán)經(jīng)濟追求更大的經(jīng)濟效益和社會效益、更少的資源消耗、更低的環(huán)境污染，我國現(xiàn)階段發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的首要目標(biāo)是節(jié)約資源、提高資源利用率；而政府績效審計是對被審計單位和項目資源利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的監(jiān)督和評價。

　　循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計提供了新的評價視角和評價標(biāo)準(zhǔn)。在循環(huán)經(jīng)濟背景下，片面地把“績效”理解為最大限度地開發(fā)自然資源、最大限度地創(chuàng)造社會財富、最大限度地獲取利潤，單純從賬本中獲取成本、利潤數(shù)據(jù)，已經(jīng)無法滿足政府績效審計的需要。循環(huán)經(jīng)濟要求充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的承受能力，盡可能地節(jié)約自然資源，可持續(xù)性的利用資源，不斷提高自然資源的利用效率，創(chuàng)造良性的社會財富。循環(huán)經(jīng)濟強調(diào)合理需求、有效供給，提倡物質(zhì)的適度消費、層次消費和在滿足方便性的前提下減少環(huán)境負荷的合理消費，在消費的同時考慮廢棄物的資源化。循環(huán)經(jīng)濟的系統(tǒng)是由人、自然資源和科學(xué)技術(shù)等要素構(gòu)成的大系統(tǒng)，要辨證地看待人與自然的關(guān)系。政府績效審計審查資源、資金利用的實際效果，要把環(huán)境的維護和影響放在重要位置。以環(huán)境破壞為代價的經(jīng)濟發(fā)展是粗放型經(jīng)濟增長方式的結(jié)果，必然損害人民生活水平和質(zhì)量，即使“利潤”再高，也不是我們追求的“高績效”。

　　循環(huán)經(jīng)濟強調(diào)的“3R”原則從全新的角度回答了“怎樣提高績效”這一問題，為政府績效審計建議指明了途徑。所謂“3R”原則即減量化原則(reduce)、再利用原則(reuse)、再循環(huán)原則(recycle)。減量化原則(reduce)，要求用較少的原料和能源投入來達到既定的生產(chǎn)目的或消費目的，進而從經(jīng)濟活動的源頭就注意節(jié)約資源和減少污染。減量化有幾種不同的表現(xiàn)。在生產(chǎn)中，減量化原則常常表現(xiàn)為要求產(chǎn)品小型化和輕型化。此外，減量化原則要求產(chǎn)品的包裝應(yīng)該追求簡單樸實而不是豪華浪費，從而達到減少廢物排放的目的。再利用原則(reuse)，要求制造產(chǎn)品和包裝容器能夠以初始的形式被反復(fù)使用，抵制當(dāng)今世界一次性用品的泛濫，生產(chǎn)者應(yīng)該將制品及其包裝當(dāng)作一種日常生活器具來設(shè)計，使其像餐具和背包一樣可以被再三使用；再利用原則還要求制造商應(yīng)該盡量延長產(chǎn)品的使用期，而不是非常快地更新?lián)Q代。再循環(huán)原則(recycle)，要求生產(chǎn)出來的物品在完成其使用功能后能重新變成可以利用的資源，而不是不可恢復(fù)的垃圾。按照循環(huán)經(jīng)濟的思想，再循環(huán)有兩種情況，一種是原級再循環(huán)，即廢品被循環(huán)用來產(chǎn)生同種類型的新產(chǎn)品，例如報紙再生報紙、易拉罐再生易拉罐等等；另一種是次級再循環(huán)，即將廢物資源轉(zhuǎn)化成其它產(chǎn)品的原料。原級再循環(huán)在減少原材料消耗上面達到的效率要比次級再循環(huán)高得多，是循環(huán)經(jīng)濟追求的理想境界。

　　二、基于循環(huán)經(jīng)濟視角構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的必要性

　　(一)科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會需要基于循環(huán)經(jīng)濟視角構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

　　循環(huán)經(jīng)濟理論倡導(dǎo)將經(jīng)濟系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)當(dāng)中，是一種與自然環(huán)境相和諧的經(jīng)濟發(fā)展模式，其最終目標(biāo)是構(gòu)建人與自然和諧相處的循環(huán)型的經(jīng)濟形態(tài)，這與科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)是完全一致的。循環(huán)經(jīng)濟從單純的經(jīng)濟及管理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟—社會—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的整合和優(yōu)化，旨在以構(gòu)建人與自然和諧相處的社會為最終目標(biāo)，體現(xiàn)了以人為本、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本要求。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，根據(jù)環(huán)境、資源的容量(生態(tài)閥值)及空間分布狀況，合理安排經(jīng)濟的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，對經(jīng)濟系統(tǒng)的資源輸入量和污染物的輸出量進行調(diào)整、控制，把經(jīng)濟活動對自然資源的需求和對生態(tài)環(huán)境的負面影響降低到最小程度，實現(xiàn)在增加產(chǎn)出的同時減少對資源與環(huán)境的壓力，可有效緩解資源與環(huán)境約束問題，從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，實現(xiàn)人與自然和諧的目標(biāo)。

　　當(dāng)前，我國的政府審計工作正在由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代績效審計轉(zhuǎn)軌。各級審計機關(guān)和廣大審計人員面臨的一個重要課題就是如何牢固樹立和貫徹科學(xué)發(fā)展觀以及正確的績效觀。一方面，不斷提升為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的水平，為社會主義市場經(jīng)濟的有序、高效、持續(xù)發(fā)展鋪就坦途；另一方面，抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，實現(xiàn)審計工作自身的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。為此，必須在實施績效審計工作實踐中大力弘揚求真務(wù)實精神，用科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)審計工作。政府績效審計的評價指標(biāo)也應(yīng)該貫徹科學(xué)發(fā)展觀的思想，竭盡全力為實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)保駕護航，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會作出貢獻。

　　(二)新政績考核評價制度需要基于循環(huán)經(jīng)濟視角構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

　　長期以來以GDP增長作為地方政府官員的政績考核制度存在很多弊端。一些官員為了追求GDP的增長不惜違背經(jīng)濟規(guī)律，盲目上項目、辦企業(yè)、搞投資，絲毫不考慮對環(huán)境、資源的影響，致使在經(jīng)濟發(fā)展的同時付出了沉重的資源、環(huán)境代價。把循環(huán)經(jīng)濟指標(biāo)納入政績考核標(biāo)準(zhǔn)，可以在相當(dāng)程度上糾正傳統(tǒng)GDP作為政府工作業(yè)績指揮棒的扭曲性，從根本上改變各級黨政官員的政績觀，推動粗放型經(jīng)濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉(zhuǎn)變；循環(huán)經(jīng)濟指標(biāo)將成為一個精密的“過濾器”，在對官員政績考核時，無情地把那些以高額生態(tài)成本為代價的“黑色GDP”因素統(tǒng)統(tǒng)濾掉。循環(huán)經(jīng)濟指標(biāo)將會帶來一場官員意識的革新，也能客觀、公正、全面地評價一個地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績。

　　政府績效審計是績效考核的一種重要手段，在一定意義上說是對政府部門官員的政績考核和評定。政府績效審計應(yīng)切實把審計監(jiān)督手段運用到干部管理和監(jiān)督領(lǐng)域，堅持用科學(xué)的發(fā)展觀和正確的績效觀考核干部，為正確評價和使用干部、進一步完善選拔任用干部提供重要依據(jù)。循環(huán)經(jīng)濟指標(biāo)體系的建立為新政績考核提供了科學(xué)依據(jù)。

　　三、以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的原則

　　(一)科學(xué)性原則

　　是指指標(biāo)體系必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，在理論上要有科學(xué)依據(jù)，在實踐上切實可行，以保證評價結(jié)果的真實可靠。它是構(gòu)建以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的基本原則，它要求指標(biāo)在內(nèi)容上要同循環(huán)經(jīng)濟的科學(xué)概念相一致，而且表達上要科學(xué)規(guī)范，簡明扼要。

　　(二)實用性原則

　　是指指標(biāo)體系的設(shè)計必須考慮到目前的科技水平和人員素質(zhì)，應(yīng)該具備可查性，易操作。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政府績效審計評價指標(biāo)應(yīng)該便于全社會范圍內(nèi)的計量和考評，盡可能簡單清晰、方便使用，為廣大社會公眾所理解。

　　(三)統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則

　　是指同一經(jīng)濟指標(biāo)的涵義、計算口徑和方法，計算時間和空間范圍都應(yīng)該是統(tǒng)一的，并充分考慮可持續(xù)發(fā)展這一長遠目標(biāo)的要求；但是也要考慮到不同個體活動的特殊性以及對自然生態(tài)產(chǎn)生的不同影響。

　　指標(biāo)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，它由不同層次、不同要素組成。因此，在構(gòu)建指標(biāo)體系時，要注意反映不同子系統(tǒng)之間、相同子系統(tǒng)不同主題之間的相互聯(lián)系，對科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵進行整體把握。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)構(gòu)建的政府績效審計評價指標(biāo)應(yīng)覆蓋全社會，要具有廣泛的適用性和可比性，同時也應(yīng)盡可能的照顧到不同地區(qū)的特點。

　　(四)完整性原則

　　是指指標(biāo)必須盡可能完整地反映實際情況。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政府績效審計評價指標(biāo)應(yīng)該能完整地反映循環(huán)經(jīng)濟對傳統(tǒng)政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的修正與調(diào)整。

　　(五)可操作性原則

　　以循環(huán)經(jīng)濟為基礎(chǔ)構(gòu)建的政府績效審計評價指標(biāo)有的可以量化，有的不能量化，無論是定性的指標(biāo)還是定量的指標(biāo)，都應(yīng)該概念涵義清晰、便于實際操作。

　　四、循環(huán)經(jīng)濟條件下政府績效審計資源環(huán)境效益評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計

　　經(jīng)濟發(fā)展方式、生活消費方式與資源利用的關(guān)系決定了中國這樣的人口大國是否能可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。單純以產(chǎn)值、數(shù)量和速度為導(dǎo)向，用物質(zhì)資源投入為推動，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡為特征的經(jīng)濟增長方式，必然導(dǎo)致經(jīng)濟效益差和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重惡果。實現(xiàn)全面小康的和諧社會目標(biāo)必須大力提倡循環(huán)經(jīng)濟，以提高資源的利用率和環(huán)境的保護率，將經(jīng)濟發(fā)展方式由物質(zhì)資源投入推動方式轉(zhuǎn)變成由技術(shù)、資源和勞動組合、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的集約型發(fā)展模式。政府績效審計必須適應(yīng)這一形勢要求，注重對資源環(huán)境效益的評價。

　　根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟“減量化、再利用、再循環(huán)”原則，結(jié)合我國政府績效審計的目標(biāo)和要求，政府績效審計的資源環(huán)境效益指標(biāo)可由資源產(chǎn)出指標(biāo)、資源消耗指標(biāo)、資源綜合利用指標(biāo)、廢物處置量指標(biāo)四大部分構(gòu)成。

　　資源產(chǎn)出指標(biāo)主要是指消耗一次資源(包括：煤、石油、鐵礦石、有色金屬礦、稀土礦、磷礦、硫礦、石灰石、沙石等)所產(chǎn)出的國內(nèi)生產(chǎn)總值(按不變價計算)。該項指標(biāo)越高，表明自然資源利用績效越好。具體包括主要礦產(chǎn)資源產(chǎn)出率、能源產(chǎn)出率等。

　　資源消耗指標(biāo)主要描述單位產(chǎn)品或創(chuàng)造單位GDP所消耗的資源，該類指標(biāo)反映了節(jié)約降耗，推進“減量化”，從源頭上降低資源消耗的情況。具體包括單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、單位工業(yè)增加值能耗、重點行業(yè)主要產(chǎn)品單位綜合能耗、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值取水量、單位工業(yè)增加值用水量、重點行業(yè)單位產(chǎn)品水耗、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)等。

　　資源綜合利用指標(biāo)主要反映工業(yè)固體廢物、工業(yè)廢水、城市生活垃圾等廢物的資源化程度以及反映傳統(tǒng)的五大類廢舊物資的回收利用狀況，體現(xiàn)了廢物轉(zhuǎn)化為資源、節(jié)約使用資源、循環(huán)利用資源的要求，即“資源化”的成效。具體包括工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)用水重復(fù)利用率、城市污水再生利用率、城市生活垃圾無害化處理率、廢鋼鐵(或廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢橡膠)回收利用率等。

　　廢物排放(處置)指標(biāo)主要用于描述工業(yè)固體廢物、工業(yè)廢水、二氧化硫和COD的最終排放(處置)量，該類指標(biāo)反映了通過減量化、再利用和資源化，從源頭上減少資源消耗和廢物產(chǎn)生，降低廢物最終排放(處置)量、減輕環(huán)境污染的情況。具體包括工業(yè)固體廢物處置量、工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、COD排放量等。

　　在科學(xué)發(fā)展觀和建立社會主義和諧社會的要求下，根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的基本原則，構(gòu)建政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。隨著政府績效審計的不斷實踐，政府績效審計評價體系勢必將不斷得到完善和健全。

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