內(nèi)容摘要：本文通過中外農(nóng)業(yè)政策性金融組織結(jié)構(gòu)、制度、資金來源和運用、功能、市場環(huán)境和外部關(guān)系的比較，提出完善我國農(nóng)業(yè)政策性金融體制、拓寬資金來源渠道、靈活資金運用、完善其功能和理順外部關(guān)系等對完善和發(fā)展我國農(nóng)業(yè)政策性金融的啟示。

　　農(nóng)業(yè)為人類的生存與發(fā)展提供食物和工業(yè)原料，它是國民經(jīng)濟的基礎，但農(nóng)業(yè)受自然風險和市場風險的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目難以得到商業(yè)性金融機構(gòu)的支持。各國政府為了彌補金融市場的不足，普遍設立了農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。我國于1994年設立了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（簡稱農(nóng)發(fā)行），專門從事農(nóng)業(yè)政策性金融活動，但到目前為止，我國農(nóng)發(fā)行的業(yè)務范圍較窄，經(jīng)營虧損嚴重，因此很有必要通過中外農(nóng)業(yè)政策性金融的比較分析，借鑒國外發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融的經(jīng)驗，促進我國農(nóng)業(yè)政策性金融的完善和發(fā)展。

　　一、中外農(nóng)業(yè)政策性金融的比較

　　國外農(nóng)業(yè)政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融，現(xiàn)就這些國家及我國的農(nóng)業(yè)政策性金融進行比較分析。

　　1、組織結(jié)構(gòu)比較

　　各國農(nóng)業(yè)政策性金融的組織結(jié)構(gòu)主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結(jié)構(gòu)，即只有一個金融機構(gòu)，沒有或只有很少的分支機構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉(xiāng)地區(qū)的眾多分支機構(gòu)，難以從事農(nóng)業(yè)政策性金融的零售業(yè)務，因而往往只從事農(nóng)業(yè)政策性金融的批發(fā)業(yè)務。這類農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)一般自己籌集資金，然后委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設有分支機構(gòu)的其它金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)政策性貸款等業(yè)務。印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行屬于此種類型。第二類為復合結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)有許多遍布全國的分支機構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)業(yè)政策性金融的貸款等零售業(yè)務。由于農(nóng)業(yè)政策性金融貸款對象為國內(nèi)的廣大農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營單位或普通農(nóng)戶，而農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)要在全國各地遍設分支機構(gòu)成本太高，所以大部分農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)除直接貸款外，還把一部分業(yè)務委托其他金融機構(gòu)辦理。美國的農(nóng)業(yè)信貸體系、日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行、泰國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行和我國的農(nóng)發(fā)行都屬于復合結(jié)構(gòu)類型。

　　2、制度和政策比較

　　從中外農(nóng)業(yè)政策性金融的實踐活動來看，各國一般都有其相應的法規(guī)、制度來規(guī)范本國的農(nóng)業(yè)政策性金融活動，如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》、日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》和中國的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的法規(guī)、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況變化進行適當?shù)恼{(diào)整。如美國的農(nóng)民家計局成立之初是為了應付農(nóng)業(yè)危機，幫助新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民以及低收入農(nóng)民家庭建立農(nóng)場維持家計等融通資金。隨著美國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民家計問題基本得到解決，該局業(yè)務重點逐步轉(zhuǎn)到支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)村開發(fā)，配合政府農(nóng)業(yè)政策的貫徹實施。日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫信貸資金的投向根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場的變化而變化，從20世紀60年代以前支持糧食生產(chǎn)，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產(chǎn)等多種生產(chǎn)經(jīng)營建設的需要，發(fā)展到80年代以后，支持農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的提高。1994年農(nóng)林漁業(yè)金融公庫創(chuàng)立了“強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎資金”，用于支持核心農(nóng)戶的發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也有一定的靈活性，能根據(jù)20世紀90年代后期糧食生產(chǎn)過剩的實際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護價收購，減輕了財政負擔，促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　3、資金來源比較

　　農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)資金來源主要有借入政府資金、發(fā)行金融債券、借入其他金融機構(gòu)資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時期、不同農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源有所差異。美國農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)資金主要來源于發(fā)行金融債券，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后擬發(fā)行金融債券解決資金來源問題；法國農(nóng)業(yè)信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。

　　4、資金運用比較

　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實行保護價政策和金融支持措施，但美國的保護價政策是和限耕政策配套實施的。當前，美、日、法、泰、印等國家農(nóng)業(yè)政策性金融主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而我國農(nóng)業(yè)政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品的收購和配合執(zhí)行糧食的保護價政策，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務領(lǐng)域的政策性金融支持比例還相當有限。

　　5、功能比較

　　農(nóng)業(yè)政策性金融具有融資功能、彌補功能、扶持功能、倡導功能和服務功能這5項功能。從中外農(nóng)業(yè)政策性金融活動的比較來看，美國、日本和泰國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)功能比較完善，不僅具有融資、彌補、扶持和倡導功能，而且具有服務功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術(shù)和信息服務，以確保所發(fā)放貸款的使用效益和效率。而我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能主要體現(xiàn)在扶持功能和彌補功能上，融資、倡導和服務功能尚未能較好發(fā)揮。

　　6、市場環(huán)境比較

　　美國、法國、日本都是發(fā)達國家，金融市場發(fā)達，資金比較充裕，農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)在金融市場上發(fā)行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農(nóng)業(yè)政策性金融服務；而泰國、印度和中國都是發(fā)展中國家，國內(nèi)自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)不容易籌集低成本資金從事農(nóng)業(yè)政策性金融服務。而且，中國等發(fā)展中國家財政實力較弱，農(nóng)業(yè)人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財政資金扶持農(nóng)業(yè)，因而客觀上要求發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)必須切實提高經(jīng)營管理水平，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)扶持目標的同時實現(xiàn)保本微利的目標，減輕政府財政負擔。

　　7、外部關(guān)系比較

　　農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的外部關(guān)系主要有以下幾個方面：第一、與政府的關(guān)系。美國、法國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)與政府的關(guān)系較為松散，自主性較強；而日本、泰國、印度和中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)一般都或多或少受到財政的扶持，農(nóng)業(yè)政策性金融活動中貼息貸款的貼息一般來源于財政。第二、與中央銀行的關(guān)系。有些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)受中央銀行的領(lǐng)導或監(jiān)管，如印度的國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行附屬于印度儲備銀行（中央銀行）；有些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)與中央銀行發(fā)生借貸關(guān)系，如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。第三、與其它金融機構(gòu)的關(guān)系。一些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)還向其它金融機構(gòu)借入資金或者委托它們代理農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務。第四、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的關(guān)系。農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)除了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)生借貸關(guān)系外，還向他們提供一些技術(shù)、信息服務等。

　　二、中外農(nóng)業(yè)政策性金融比較對我國的啟示

　　1、完善農(nóng)業(yè)政策性金融的體制

　　美國、日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融體制比較靈活，能根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和供求情況及時調(diào)整金融服務的范圍和領(lǐng)域，很值得我國借鑒。我國農(nóng)業(yè)政策性金融體制中存在的問題集中體現(xiàn)在政策性太強以至農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)在經(jīng)營管理上缺乏應有的靈活性，難以發(fā)揮農(nóng)發(fā)行作為金融機構(gòu)的功能，因而農(nóng)業(yè)政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農(nóng)發(fā)行的企業(yè)法人地位（企業(yè)管理經(jīng)濟的效率優(yōu)于行政、事業(yè)單位）。農(nóng)發(fā)行所有權(quán)屬于國家，但法人財產(chǎn)權(quán)授權(quán)企業(yè)法人代表（總行行長）經(jīng)營管理，總行行長然后再逐級授權(quán)給各分支行行長以適當?shù)慕?jīng)營管理權(quán)限，政府財政部門對所委托的財政金融有一定的監(jiān)督權(quán)限，但不得隨意干預。第二、農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務由農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一管理比較合適。農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)金融的職能定位和經(jīng)營目標都不同，如果由同一個金融機構(gòu)（如中國農(nóng)業(yè)銀行）管理，容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)問題。1998年5月，國務院為了更好地進行糧食流通體制改革，把農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧等貸款劃給中國農(nóng)業(yè)銀行管理。這應該是權(quán)宜之計。一方面，中國農(nóng)業(yè)銀行作為一家商業(yè)銀行，追求的目標是自身經(jīng)濟效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農(nóng)業(yè)開發(fā)貸款、扶貧貸款的目標是經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農(nóng)業(yè)銀行追求自身利潤最大化的目標是相違背的。另一方面，把政策性業(yè)務劃給中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營，將引起其總資產(chǎn)盈利水平的降低，不利于其商業(yè)化經(jīng)營和應付金融市場的競爭。因此，在糧食經(jīng)營體制改革取得一定進展、農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財、物、力從事其它農(nóng)業(yè)政策性金融活動時，還是應該把農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧貸款等政策性金融業(yè)務劃歸農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一管理，在農(nóng)發(fā)行保本微利的經(jīng)營目標下，將更有利于保證其對農(nóng)業(yè)的扶持。但是，農(nóng)發(fā)行的分支機構(gòu)只設至縣一級，農(nóng)業(yè)政策性金融由其統(tǒng)一管理后，對一部分離農(nóng)發(fā)行機構(gòu)較遠的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務可以由商業(yè)性或合作性金融機構(gòu)代理，有利于提高信貸工作的質(zhì)量和效率；而對于農(nóng)發(fā)行機構(gòu)所在的周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務，由農(nóng)發(fā)行機構(gòu)自行辦理。第三、農(nóng)發(fā)行作為金融企業(yè)，應該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監(jiān)管，更有利于督促農(nóng)發(fā)行按保本微利的原則進行金融企業(yè)的經(jīng)營管理。而國務院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業(yè)；財政部門作為財政金融（如貼息）的委托方，有監(jiān)督權(quán)但也不適宜直接管理金融企業(yè)。

　　2、拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源

　　從國際農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展趨勢來看，越來越多的國家農(nóng)業(yè)政策性金融資金主要來源于金融市場上發(fā)行的債券，而我國農(nóng)發(fā)行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產(chǎn)的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發(fā)行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進農(nóng)業(yè)政策性金融功能的發(fā)揮。在籌資上，首先應該主要靠發(fā)行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集一些成本較低的財政存款等。此外，政府應該不斷充實農(nóng)發(fā)行的資本金，降低其資金成本，擴大政策性金融的服務范圍，提高其金融服務的能力。

　　3、隨市場變化靈活調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融的資金運用

　　中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)與日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)相比則顯得不夠靈活，主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發(fā)貸款。近幾年，中國農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)從糧食短缺市場發(fā)展為糧食生產(chǎn)過剩的市場，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科學技術(shù)水平的提高，單位面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量還將不斷上升，而且，從國際市場來看，美國、巴西等國家都有大面積的耕地休耕，國際市場糧食價格比國內(nèi)市場還低，在世界相對和平的環(huán)境下，中國可以進口較多的糧食，而不會引起國際糧食價格太大的波動。從20世紀90年代末，中國提出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展策略，這是順應農(nóng)產(chǎn)品市場變化需要的明智抉擇。2000年開始，國務院決定退出部分糧食品種的保護價收購政策。農(nóng)發(fā)行除了繼續(xù)支持其它糧食品種保護價收購資金的需求外，還支持糧食企業(yè)商業(yè)性收購資金的需求，但卻沒有支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金需求。因而中國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)很有必要學習國外經(jīng)驗，隨市場變化調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融服務的內(nèi)容，在縮減糧食收購資金金融支持的同時轉(zhuǎn)而支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，較大比例地提高對農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化服務等的貸款比重，對經(jīng)濟與生態(tài)能協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)、林、漁業(yè)等一些獲利能力較低的生產(chǎn)經(jīng)營項目給予低息貸款的支持，提高農(nóng)民的收