農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)源于西方國(guó)家，它是專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。2007年，中央財(cái)政將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼作為黨和政府實(shí)施的一項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)措施在全國(guó)六個(gè)省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，湖南省是試點(diǎn)省之一，并于2008年在全省全面推廣。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增強(qiáng)了廣大農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的承受力，有效地減輕了農(nóng)民的受災(zāi)損失。

　　一、2007年湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作執(zhí)行情況

　　2007年，湖南省作為試點(diǎn)省份之一，開(kāi)展了水稻、棉花及能繁母豬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的試點(diǎn)。全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入7.48億元，累計(jì)支付保險(xiǎn)賠款4.4億元。在種植業(yè)保險(xiǎn)方面，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入5.2億元，其中：各級(jí)財(cái)政安排保費(fèi)補(bǔ)貼資金5.06億元，承保面積3101萬(wàn)畝，占全省糧食播種面積的49.21%，占試點(diǎn)面積的69.48%，覆蓋了13個(gè)市州43個(gè)縣（市、區(qū)、場(chǎng)）475個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)560萬(wàn)農(nóng)戶。其中：承保水稻面積2951萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入4.84億元，支付賠款3.7億元；承保棉花面積150萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3545萬(wàn)元，支付賠款3917萬(wàn)元；承保能繁母豬380萬(wàn)頭，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入2.28億元，支付賠款3170萬(wàn)元。

　　二、湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣工作中存在的主要問(wèn)題

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的實(shí)行在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、減輕政府負(fù)擔(dān)、引導(dǎo)農(nóng)民積極參保投保等方面起到了“四兩撥千斤”的作用。但是，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身屬于政策性保險(xiǎn)，其在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、查勘理賠等方面的復(fù)雜性，加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又是一項(xiàng)全新的工作，還存在著諸多的問(wèn)題。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要問(wèn)題。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建立到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善花了近半個(gè)世紀(jì)的“孕育”過(guò)程，而我國(guó)恰恰缺少了這個(gè)必需的“漸進(jìn)”過(guò)程，以至于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)；其次，農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透、認(rèn)識(shí)不足，特別是對(duì)這樣一件新鮮事物一時(shí)半會(huì)還難以接受，寧愿抱存僥幸心理，祈望老天給一個(gè)好收成，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是向農(nóng)民變相收費(fèi)。因此，有效地開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先是要如何提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知水平。

　　（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)用、高費(fèi)率與農(nóng)民的低收入是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的瓶頸。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然災(zāi)害的影響，使其具有受災(zāi)頻繁、廣泛的特點(diǎn)，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)損失率高，加之農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散，當(dāng)前保險(xiǎn)公司一般只設(shè)置到縣城，且一個(gè)縣級(jí)保險(xiǎn)公司人數(shù)不多，根本無(wú)力深入鄉(xiāng)村開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而鄉(xiāng)村既無(wú)機(jī)構(gòu)又無(wú)人員，交通也不方便，挨家挨戶承保費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，業(yè)務(wù)成本加大，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。另外，從國(guó)外實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)作物保險(xiǎn)的費(fèi)率一般在2%—15%之間，高于其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，而它所面對(duì)的是廣大的低收入投保人——農(nóng)民。我國(guó)中部和西部地區(qū)從事小規(guī)模種植業(yè)的農(nóng)戶，一般來(lái)講大多缺乏投保的支付能力，更不愿意再“額外”負(fù)擔(dān)一定的保險(xiǎn)成本。當(dāng)然，高收入的家庭自愿投保的積極性也不一定很高，根據(jù)美國(guó)、日本等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府給予的保費(fèi)補(bǔ)貼不低于總保費(fèi)的2/3，而我國(guó)以前就沒(méi)有實(shí)施補(bǔ)貼政策，2007年才開(kāi)始實(shí)行試點(diǎn)。這種高費(fèi)用、高費(fèi)率與投保對(duì)象的低收入導(dǎo)致向農(nóng)民收取保費(fèi)難。如在永興縣太和鄉(xiāng)，保險(xiǎn)公司組織了3個(gè)組6人向農(nóng)戶收取能繁母豬保費(fèi)（12元/頭），3天時(shí)間先后到了15個(gè)村103個(gè)組，每天跑幾十里路，總共收取的保費(fèi)僅為264元，6個(gè)工作人員的工資費(fèi)用支出比例比收到的保費(fèi)還要多。

　�。ㄈ�）勘賠定損難、理賠標(biāo)準(zhǔn)低是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的技術(shù)障礙。從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)民遭遇自然災(zāi)害后，由于沒(méi)有技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，災(zāi)害損失難以確定，賠償金額很難在保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶之間達(dá)成一致，極易出現(xiàn)理賠糾紛。同時(shí)，目前的理賠標(biāo)準(zhǔn)較低，據(jù)調(diào)查，湖南2007年對(duì)棉花保險(xiǎn)的理賠金額最高是每畝300元，而棉農(nóng)實(shí)際為此支付的農(nóng)藥化肥款就遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)，且還有大量的人力物力沒(méi)有計(jì)算。再則，由于勘賠、清算工作量大，理賠到戶時(shí)間長(zhǎng)，這些技術(shù)性問(wèn)題的存在對(duì)農(nóng)民積極參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有著相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響，并在很大程度上阻礙著這項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

　　（四）法律法規(guī)的缺失是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以推廣的政策軟肋。一方面我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏立法支持。按理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于政策性保險(xiǎn)，要使它發(fā)揮應(yīng)有的作用，就離不開(kāi)相應(yīng)的法律的支持，世界上各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都有相應(yīng)的法律匹配，如美國(guó)1994年即頒布了《農(nóng)作物改革保險(xiǎn)法》，取消政府救濟(jì)計(jì)劃，此法一經(jīng)頒布，美國(guó)農(nóng)作物的保險(xiǎn)投保率大大提高，1995年全美農(nóng)作物承保面積達(dá)2.2英畝，為當(dāng)年可保面積的82%.而我國(guó)至今還沒(méi)有一部完整的法律法規(guī)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒(méi)有管理?xiàng)l例，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)開(kāi)展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問(wèn)題形成了法律真空。另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有強(qiáng)硬政策支持。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)充分利用財(cái)政與金融政策手段，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制，大力支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，確保農(nóng)民利益得到有效保障，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有從商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來(lái)，長(zhǎng)期處于自主經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，在2007年中央財(cái)政注入10億元資金試點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以前，國(guó)家既沒(méi)有拿出資金對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼，也沒(méi)有出資建立獨(dú)立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，這些都或多或少地削弱了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏積極性。

　　三、推廣與發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的政策建議

　　開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一件政府得民心，農(nóng)民得實(shí)惠，農(nóng)業(yè)的發(fā)展的大好事。對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要意義，它不僅可以建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，增強(qiáng)政府防災(zāi)救災(zāi)的能力，還可以使受災(zāi)農(nóng)戶及時(shí)得到賠償，解除農(nóng)民的后顧之憂。為切實(shí)解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中存在的各種問(wèn)題，使這項(xiàng)工作得到更好地推廣與發(fā)展，要從以下幾點(diǎn)著手：

　　第一，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法工作。通過(guò)立法，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營(yíng)原則、政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的界定、經(jīng)營(yíng)主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等問(wèn)題加以明確。針對(duì)我國(guó)幅員遼闊、東西南北差異較大的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)與決策主體放到省市一級(jí)，省市一級(jí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司作為獨(dú)立法人，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自成體系、自求平衡，在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)體制框架下自主開(kāi)展工作；中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司不直接辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，可以針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高、承受風(fēng)險(xiǎn)大的實(shí)際情況經(jīng)營(yíng)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，通過(guò)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)對(duì)各地開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予資金扶持，防止因一次性巨額賠付導(dǎo)致保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生；同時(shí)，中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)對(duì)實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，對(duì)參保投保的農(nóng)民給予保費(fèi)補(bǔ)貼。

　　第二，加大宣傳力度，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)新鮮事物，廣大農(nóng)民對(duì)此認(rèn)知度還不高，還需要做好以下幾方面的工作。一是通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等媒體大張旗鼓地進(jìn)行宣傳報(bào)道，使這項(xiàng)工作家喻戶曉，人人皆知；二是由各級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司印發(fā)宣傳資料，分發(fā)致鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，及時(shí)宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策、意義；今年5月份，財(cái)政廳向全省分發(fā)了5萬(wàn)份湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作宣傳掛畫，到村到組進(jìn)行宣傳，起到很好的宣傳作用。三是相關(guān)部門組織人員深入鄉(xiāng)村開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保投保，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作穩(wěn)步向前推進(jìn)。

　　第三，切實(shí)解決勘賠定損，適當(dāng)提高理賠標(biāo)準(zhǔn)。勘賠定損是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)、涉及保險(xiǎn)公司與投保農(nóng)民雙方利益的工作，容不得半點(diǎn)馬虎和草率，必須認(rèn)認(rèn)真真、實(shí)事求是，在目前還沒(méi)有專業(yè)的勘賠組織機(jī)構(gòu)前，可以由保險(xiǎn)公司牽頭，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利、財(cái)政等機(jī)構(gòu)人員及受災(zāi)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人實(shí)行聯(lián)合勘賠定損，這里面一方面保險(xiǎn)公司必須要有精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，另一方面各參與定損人員也必須做到客觀公正。對(duì)于賠付標(biāo)準(zhǔn)，建議各省按照不同的情況按品種分別確定，湖南省目前執(zhí)行的理賠標(biāo)準(zhǔn)是：能繁母豬每頭的保險(xiǎn)金額50元，水稻每季每畝保險(xiǎn)金額240元，棉花每畝保險(xiǎn)金額300元，這些標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際比較顯然是偏低的，必須大幅予以提高，至于提高到何種水準(zhǔn)，要通過(guò)大量的調(diào)查研究才能具體確定，至少要讓從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民滿意，要在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司理賠承受范圍之內(nèi)，更重要的是要有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

　　第四，加大財(cái)政補(bǔ)助力度，著力解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高費(fèi)用、高費(fèi)率問(wèn)題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，與農(nóng)村公共醫(yī)療和義務(wù)教育一樣，它的社會(huì)公益性決定了其更需要政策的扶持與推動(dòng)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)切實(shí)履行宏觀調(diào)控與公共管理職責(zé)，實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。一方面，各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)工作成本高、保費(fèi)收繳難的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予必要的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，另一方面切實(shí)提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，特別是對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，同時(shí)，探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。2008年我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模較2007年有了大幅度的提高，為9.6億，其中，種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模為7.13億元，養(yǎng)殖業(yè)為2.47億元。中央財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼資金為3.71億元，比2007年增加補(bǔ)貼1.29億元。省級(jí)財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼資金為2.52億元，比2007年增加保費(fèi)補(bǔ)貼0.54億元。通過(guò)財(cái)政政策支持的制度性變革，使財(cái)政補(bǔ)貼由過(guò)去的“事后補(bǔ)”改為現(xiàn)在的“事前補(bǔ)”，由此鼓勵(lì)老百姓積極購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，把市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建立起來(lái)，借以推動(dòng)整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的全面開(kāi)展。