一、建立社會保障預(yù)算的理論依據(jù)

　�。ㄒ唬�從社會保障的屬性看，它是一種應(yīng)由政府承辦的社會事務(wù)。

　　市埸經(jīng)濟是一種市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)作用的經(jīng)濟模式，生產(chǎn)要素的流動和資產(chǎn)存量的重組能最大限度地促進資源配置效率的提高，然而在市場經(jīng)濟條件下，收入分配不平等現(xiàn)象也會明顯存在。由于市場經(jīng)濟中的收入分配機制并不完全取決于生產(chǎn)要素的影響（如市場的不完全競爭），因而貧富差距的過于懸殊，會違背人道主義等社會公平原則，也不利于總體經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置，這就要求由政府承擔(dān)起協(xié)調(diào)收入分配的責(zé)任。針對收入分配的不平等，政府可以在分配起點、分配過程、分配結(jié)果進行干預(yù)，征收個人所行稅和提供社會保障便是針對分配結(jié)果進行干預(yù)的政策手段，以限制高收入，增加低收入，調(diào)節(jié)低收入，調(diào)節(jié)收入分配的不平等。

　　社會保障就其本質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)是一種由政府承辦的社會事務(wù)。比如養(yǎng)老社會保險。有人發(fā)現(xiàn)，如果將經(jīng)濟周斯與生命周期結(jié)合起來，即利用勞動者生命周期中有收入的階段——青年和中年時期，是解決勞動者養(yǎng)老問題的好辦法。而這種結(jié)合只能依靠政府才能實現(xiàn)。又如失業(yè)社會保險。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，任何國家一定程度上失業(yè)是無法避免的，但是失業(yè)率絕不能超過某種程度，否則就有可能危及社會穩(wěn)定。為此，政府就必須建立失業(yè)保險制度，以保證失業(yè)者生活安定。再如，社會救濟是針對處于或低于“最低收入水平線”即貧困線的社會成員提供資助，對于貧困線下居民的生活救濟，依靠政府比依靠慈善組織可以在更大范圍內(nèi)實施，在力度上也要強得多。

　　（二）從社會保障基金性質(zhì)看，它是一種應(yīng)被納入預(yù)算管理的財政資金。

　　社會保障基金就其性質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)是一種財政資金。從支出看，既然社會保障屬于為全體國民所共享的公共物品，那么，社會保障支出無疑是一種財政性支出，現(xiàn)代財政學(xué)通常將財政支出按其經(jīng)濟性質(zhì)劃分成購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類，其中轉(zhuǎn)移支出主要包括社會保障支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出。在許多國家，社會保障支出已超過其他各項支出成為最大的財政支出項目。從收入看，社會保障籌資方式法制化已成為一股世界性的潮流。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，相比較而言，征稅優(yōu)越于收費，因為稅收的強制性、固定性特征，能保證社會保障基金的穩(wěn)定增長。在一些發(fā)達國家，社會保險稅已成為第一或第二大稅種。不僅如此，社會保障基金中還有相當(dāng)一部人直接來源于政府經(jīng)常預(yù)算的撥款，尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。因為社會救濟和社會福利支出的共同性質(zhì)是當(dāng)時社會成員面臨基本生活困難時政府所提供的補助，而這種補助的理論依據(jù)在于：保障每一個社會成員最基本生存需要是政府財政義不容辭的責(zé)任。

　　既然社會保障基金是一種財政資金，那就現(xiàn)所當(dāng)然要被納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)。社會保障預(yù)算的建立，至少有以下好處：一是便于將各項與社會保障事務(wù)有關(guān)的基金統(tǒng)籌安排，便于政府從整體上規(guī)劃社會保障事業(yè)；二是便于在社會保障基金營運中引入約束機制，克服管理分散、政出多門的弊端，防止擠占、挪用基金等現(xiàn)象的再度發(fā)生；三是有利于按照統(tǒng)一的政策合理安排社會保障基金投資，實現(xiàn)基金的保值增值；四是節(jié)省管理成本，防止社會保障基金的流失。

　　二、我國社會保障預(yù)算的框架體系

　　（一）主要收入項目。

　　1、社會保險稅收入。

　　我國社會保險稅的納稅業(yè)務(wù)人應(yīng)為各級行政機關(guān)、各類企事業(yè)單位以及所屬公務(wù)員、雇員、職工；考慮到我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差異過大，加上稅收征收管理上的難度，可暫不把純粹的農(nóng)業(yè)勞動者包括在內(nèi)（國營農(nóng)埸工人除外）。社會保險稅應(yīng)以法人納稅義務(wù)人的工資支出總額或自然人納稅義務(wù)人的實際收入額為課稅對象；稅目的確定應(yīng)與現(xiàn)行社會統(tǒng)籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前可暫設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險3個稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保險稅宜采用分項比例稅率，即按3個稅目分別確定不同的稅率。由于社會保險稅稅基寬厚，涉及面廣，因而宜由稅務(wù)部門遵循屬地原則，統(tǒng)一征收，具體由行政企事務(wù)單位代扣代繳。

　　2、經(jīng)常預(yù)算補助收入。

　　從世界各國的情況看，社會保險支出，主要依靠社會保險稅收入，而社會救濟、福利支出的資金來源則由經(jīng)常預(yù)算撥付。由于市場機制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過高收入，而且這種稅收調(diào)節(jié)是全方位立體式的，即在人們?nèi)〉檬杖氲碾A段開征超額累進的個人所得稅，在支配收入階段征收高稅率的消費支出稅，在轉(zhuǎn)移收入階段征收帶有沒收性質(zhì)的遺產(chǎn)稅與贈與稅。社會保險是一種水平的收入再分配，即通過政府使健康者、有收入的中青年、就業(yè)者向患病者、無收入的老年人、失業(yè)者提拱補助。當(dāng)然在必要時，財政也可以對社會保險提供一定的資助，但不是主要的資金來源。

　　我國目前受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經(jīng)常預(yù)算支出中社會保障支出的規(guī)模并不大。隨著個人所得稅征管的強化、遺產(chǎn)和贈與稅的開征，對社會保障預(yù)算的補助也會大幅度增加。

　　3、基金投資收益。

　　社會保障基金結(jié)余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力暫時閑置不用，如果不善于營運，可能會貶值、流失，因而必須根據(jù)安全性、盈利性、流動性原則進行投資，使其在投資中實現(xiàn)保值和增值。

　　從各國社會保障基金結(jié)余的營運實踐看，公債是最普遍的投資對象，因為公債有政府作債信保證，收益率高，且保證按期如數(shù)兌付，是保值增值的理想途徑。

　　一般說來，失業(yè)保險基金結(jié)余應(yīng)急儲備，以便經(jīng)濟不景氣時保證支付，不能用于長期投資，只能購買一些中、短期公債；而養(yǎng)老保險基金結(jié)余在受保人老齡化問題并不突出的情況下，將會在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)沉淀下來，因而可購買長期政府債券。

　　（二）主要支出項目。

　　1、社會保險支出是社會保障預(yù)算中最主要的支出項目，根據(jù)我國的實際情況，可下設(shè)養(yǎng)老保險支出、失業(yè)保險支出和醫(yī)療保險支出三個子項目。

　�。�1）養(yǎng)老保險支出。這是政府對年老失去勞動能力的勞動者所提供的資助。建立社會保障預(yù)算后，在養(yǎng)老保險支出方面應(yīng)作些改革：一是支出的資金來源應(yīng)由企業(yè)、勞動者和政府三方共同承擔(dān)，即應(yīng)向世界各國普遍實行的投保資助型養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老保險須由三方即企業(yè)、勞動者、政府共同出資。隨著社會保險稅的開征，養(yǎng)老保險支出的受益范圍，積極創(chuàng)造條件，使個體、私營和外資企業(yè)職工都能享受養(yǎng)老社會保險待遇。農(nóng)村純粹的農(nóng)業(yè)勞動者可暫不包含在內(nèi)，理由是農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，地區(qū)之間的發(fā)展又不平衡，且中國農(nóng)村“積谷防災(zāi)、養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，若強制實行唯恐收效甚微。

　�。�2）失業(yè)保險支出。一是擴大失業(yè)保險支出的資金來源，通過開征社會保險稅，解決投保來源單一（目前只由企業(yè)一方投保）和投保費率過低等問題。二是擴大失業(yè)保險支出的覆蓋面，各種非國有企業(yè)的職工與國有企業(yè)職工一樣都應(yīng)享受失業(yè)保險支出。三是適當(dāng)提高失業(yè)津貼的給付標(biāo)

　　準(zhǔn)，應(yīng)在擴大社會保障基金來源的基礎(chǔ)上，使企業(yè)津貼由目前占失業(yè)前工資額的40%左右提高到國際勞工組織建議的60%左右。

　�。�3）醫(yī)療保險支出。建立社會保障預(yù)算后，醫(yī)療保險支出應(yīng)走向規(guī)范化：一是擴大醫(yī)療保險支出的資金來源，就讓患者在平時繳納一定數(shù)量的社會保險稅，改變目前醫(yī)療費用來自政府和企業(yè)局面。二是改革醫(yī)療保險支出辦法，應(yīng)允許患者自由選擇就醫(yī)的醫(yī)院和醫(yī)生，就醫(yī)時向醫(yī)院繳納全部醫(yī)療費用，然后向社會保障機構(gòu)按規(guī)定的醫(yī)療費用標(biāo)準(zhǔn)報銷，對于大病絕癥的費用，全部予以報銷。三是增加農(nóng)村合作醫(yī)療的補助支出。從農(nóng)村改革的實踐看，農(nóng)村集資式合作醫(yī)療制度應(yīng)當(dāng)恢復(fù)，在農(nóng)民和村經(jīng)濟組織繳納一定費用的基礎(chǔ)上，政府視財力可能給予適當(dāng)?shù)难a助。

　　2、社會救濟支出。

　　社會救濟支出主要包括兩項支出：一項是貧困救濟支出，另一項是自然災(zāi)害救濟支出。我國目前社會救濟支出面臨的主要問題是救濟支出標(biāo)準(zhǔn)不能隨著物價上漲而提高，以致貧困戶、災(zāi)民的生活水平?jīng)]有提高甚至出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。如前所述，社會救濟支出的資金來源主要依賴于政府財政，目前社會救濟支出不能較快地增長，原因在于這些年我國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低，政府財力分散現(xiàn)象又較嚴(yán)重，財政支出結(jié)構(gòu)也不甚合理，隨著這些問題的解決，社會救濟支出可望得較快的增長。

　　3、社會福利支出。

　　社會福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的補助；住房福利支出，如發(fā)放房租補貼；教育福利支出，如承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費；殘疾人福利支出，如給殘疾人免費提供假肢、輪椅等。社會保障預(yù)算建立后，在社會福利支出領(lǐng)域的改革內(nèi)容主要是合理界定支出的范圍。目前社會福利支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在明顯的“越位”與“缺位”并存現(xiàn)象：一方面對某些應(yīng)該推向市場的項目仍由財政包攬，如城鎮(zhèn)居民住房福利支出范圍過大，數(shù)額也過多；另一方面，應(yīng)該由政府補助的項目缺乏資金，如農(nóng)村的生活福利設(shè)施明顯落后。社會福利設(shè)施支出的目的在于改善社會成員的生活保障，從性質(zhì)上看，的確屬于較高層次的社會保障，總體支出水平必須建立在經(jīng)濟發(fā)達、財政充裕的基礎(chǔ)之上，但是在總體支出水平暫時不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的結(jié)構(gòu)，也能提高福利支出的社會經(jīng)濟效果。

　　三、我國社會保障預(yù)算的運作條件

　�。ㄒ唬┍仨毭鞔_社會保障預(yù)算在預(yù)算體系中的地位。

　　社會保障預(yù)算作為一種由政府編制的反映社會保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的計劃，理應(yīng)在政府預(yù)算體系中占有一席之地。從性質(zhì)上看，它既不是經(jīng)常預(yù)算，也不是投資預(yù)算，而是特種基金預(yù)算中的一個子預(yù)算。因此，改進與完善現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算體系是建立社會保障預(yù)算的重要條件。社會保障預(yù)算作為特種基金預(yù)算的一個組成部分，與經(jīng)常預(yù)算，投資預(yù)算之間有著密切的關(guān)系。從社會保障預(yù)算與經(jīng)常預(yù)算的關(guān)系看，現(xiàn)行經(jīng)常預(yù)算支出項目中相當(dāng)一部分應(yīng)轉(zhuǎn)化成社會保障預(yù)算收入項目中的“經(jīng)常預(yù)算補助收入”。欲理順兩者之間的關(guān)系，一項很重要的工作是將現(xiàn)行經(jīng)常預(yù)算中的社會保障支出“顯化”出來，因為迄今為止，我國預(yù)算支出上明顯記載的社會保障支出并不多，主要是“撫恤與社會福利救濟費”，實際上，相當(dāng)一部分社會保障支出隱含在其他支出項目中，如教科文衛(wèi)事業(yè)支出、價格補貼支出等。將隱含的社會保險支出“顯化”出來，不僅便于社會公眾了解社會保障支出已經(jīng)達到的規(guī)模，還有利于加強對這類支出的管理。另外，社會保障行政機構(gòu)的管理費支出應(yīng)列入經(jīng)常性預(yù)算的行政管理支出之中。從社會保障預(yù)算與投資預(yù)算的關(guān)系看，為使社會保障基金保值增值、其結(jié)余用于購買公債，因而成為投資預(yù)算中債務(wù)收入的來源之一，而國債還本付息支出是投資預(yù)算的支出項目，其中一部分將成為社會保障預(yù)算的收入。

　　（二）必須統(tǒng)一社會保障預(yù)算的編制原則。

　　社會保障預(yù)算的編制應(yīng)遵循以下四條原則：一是完整性原則，即社會保障預(yù)算必須反映全部與社會保障事務(wù)有關(guān)的收支，只有這樣，才能便于社會保障基金的統(tǒng)籌與管理，提高資金的使用效果。這就要求將現(xiàn)行各部門掌握的社會保障收支統(tǒng)一歸并到社會保障預(yù)算之中，當(dāng)然，這有賴于社會保障管理體制的全面改革。二是統(tǒng)一性原則，即任何社會保障收支都要以總額列入預(yù)算，而不應(yīng)以收支相抵后的凈額列入預(yù)算。這就要求改變以前那種“兩項基金”管理費支出從統(tǒng)籌的基金中抵銷的做法，只有這樣才能消除社會保障機構(gòu)為追求本位利益而開展業(yè)務(wù)的動機，也為建立統(tǒng)一效能的社會保障管理體制，克服政出多門，相互掣肘的局而創(chuàng)造條件。三是�？顚Ｓ迷瓌t，即社會保障收入只能用于社會保障方面的開支，不得挪用一般經(jīng)費性支出。這就要求財政部門建立一套社會保障預(yù)算的收支科目和表格，以規(guī)范各項收支行為。四是留有結(jié)余原則，社會保障支出是為面臨生活困難的社會成員提供資助的，而社會成員面臨生活困難的成因是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性，失業(yè)、病殘的風(fēng)險，意外事故的不可預(yù)料等，這就意味著社會保障支出有相當(dāng)一部分是在編制預(yù)算時難以測算的，為不給經(jīng)常預(yù)算造成太大的壓力，應(yīng)使年度社會保障預(yù)算收支相抵留有結(jié)余。

　　（三）必須建立社會保障預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)。

　　社會保障預(yù)算與政府其他預(yù)算一樣，名義上由國務(wù)院和地方各級人民政府執(zhí)行，具體由財政、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。鑒于社會保障事務(wù)涉及面廣、工作量大、政策性強，故必須成立專門的社會保障事務(wù)主管部門。從國外的情況看，西方發(fā)達國家大都設(shè)立了社會保障主管部門，如英國和澳大利亞的“社會保障部”美國的“社會保障總署”，日本的“厚生省”等。從我國的實際出發(fā)，可在中央政府下設(shè)立社會保障部，省市縣政府下分別設(shè)立社會保障廳、局，有關(guān)業(yè)務(wù)、人員、設(shè)備可在現(xiàn)行勞動、人事、民政、衛(wèi)生、工會、保險等機構(gòu)中劃轉(zhuǎn)、充實。社會保障部及其下屬機構(gòu)除了研究制定社會保障發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，監(jiān)督檢查社會保障法律、政策、制度的執(zhí)行之外，一個重要的職責(zé)就是負(fù)責(zé)社會保障預(yù)算的執(zhí)行，其中，社會保障稅征收可委托稅務(wù)部門進行，因為社會保障稅作為一個全國統(tǒng)一的稅種，必然以稅法的形式頒布，由專門的稅收征收機關(guān)執(zhí)行，征收成本較低。但是社會保障支出預(yù)算的執(zhí)行和基金結(jié)余的營運，必須由社會保障機構(gòu)執(zhí)行。

　　（四）必須健全社會保障預(yù)算的監(jiān)督制度。

　　社會對社會保障預(yù)算的運作實行必要的監(jiān)管有賴于一整套制度，這些制度主要包括：（1）法律制度。我國應(yīng)研究制定《社會保障稅法》、《社會保障法》、《社會保障基金管理法》等法律法規(guī)。（2）財務(wù)制度。當(dāng)前迫切需要建立與社會保障制度改革和社會保障預(yù)算要求相適應(yīng)的財務(wù)管理辦法。（3）審計制度。目前社會保險大部分仍由企業(yè)承辦，社會保障審計很大部分被包含在企業(yè)財務(wù)審計中，還有一部分包含在政府財政審計之中。為配合社會保障預(yù)算的建立，審計的范圍與內(nèi)容應(yīng)及時作些調(diào)整。