內(nèi)容提要：建立健全社會保障體系是深化改革、穩(wěn)定社會、治國安邦的根本大計。西部現(xiàn)行社會保障體系尚不健全，還沒有覆蓋農(nóng)民，與全面建設(shè)小康社會的發(fā)展需求不相適應(yīng)。完善西部社會保障體系，需要建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障線，把完善社保體系與培育資本市場聯(lián)系起來設(shè)計，構(gòu)建社會統(tǒng)籌與個人賬戶的新型關(guān)系，塑造合理的利益機制，降低道德風險，以法律手段保證社�；�金的保值增值，堅持整體設(shè)計，農(nóng)村、城市全面推進社保體系建設(shè)，為西部推進城市化進程奠定基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：西部； 社會保障； 體系建設(shè)

　　一、完善西部社會保障體系亟待解決的主要問題。

　　社會保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過立法建立起來的，是國家為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會給予物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的制度，是國家調(diào)整在社會保障中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本手段，目的在于維持公民基本的生活水平，從而使勞動力的再生產(chǎn)得以可持續(xù)。

　　西部平穩(wěn)推進改革與發(fā)展的前提是要有一個完善的、規(guī)范的社會保障體系，并要為這個體系建立一個面向全局性的、社會性的保障基金。只有這樣才能夠保證企業(yè)真正做到增強活力和市場競爭力，促進社會融合和社會穩(wěn)定。迄今為止，西部已基本建立了“三條保障線”制度，保證了絕大多數(shù)國有企業(yè)下崗職工和離退休職工的基本生活，加強了失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作，有力地維護了社會穩(wěn)定。但是還必須看到，完善西部社會保障體系，實踐中仍然存在著許多亟待解決的現(xiàn)實問題。

　　（一）現(xiàn)行社會保障制度尚不健全，運行與管理尚不規(guī)范，產(chǎn)生許多亟待解決的問題。

　　社會保障資金來源渠道非常單一，資金缺口較大。西部省市區(qū)基本上是“吃飯財政”，支付龐大、沉重的社會保障，已是力不從心。如，2002年，青海省地方一般預(yù)算收入21億元，但2000年，該省財政一般預(yù)算支出中，撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費、社會福利補助就已高達21億元，此三項已超過當年全省地方財政收入。［5］四川省180個縣（市區(qū)）中，就有國家扶貧開發(fā)重點縣36個，財政赤字縣87個。2002年，全省低保資金年資金缺口高達11.3億元，［6］自己根本無法解決。一些省市區(qū)養(yǎng)老保險基金入不敷出，不僅對部分離退休人員沒有能力按時足額發(fā)放養(yǎng)老金，而且還存在一些歷史欠賬，面臨著巨大的道德風險。如2002年，新疆全年征繳總收入32.04億元，全年養(yǎng)老金總支出34.91億元，當年收支差為2.87億元，減去當年收回的補繳金額1.41億元，實差為1.46億元。［7］

　　企業(yè)不按規(guī)定以全部職工繳費工資基數(shù)之和為企業(yè)繳費工資基數(shù)。目前許多企業(yè)一方面少報、瞞報、漏報繳費工資基數(shù)，盡量少繳養(yǎng)老保險費。雖然社會保障部門不斷加大清欠力度，但往往是邊清邊欠，前清后欠，難以杜絕。如1998年，青海和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團養(yǎng)老保險基金收繳率僅為51%，比全國平均水平82.69%［8］低31.69個百分點。而截止到2001年底，新疆歷年欠繳25513萬元，2002年收回補繳欠費14056萬元，年度清欠目標任務(wù)也僅完成60%，年內(nèi)完成到55.1%.2002年底新疆累計欠繳養(yǎng)老保險費17231萬元，低于2001年累計欠費，但歷年欠費中有幾年前就破產(chǎn)的一些企業(yè)所欠近的4000萬元已很難收回。［9］

　　企業(yè)對社保缺乏積極性，工作上不能積極配合。按照規(guī)定，基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)當覆蓋城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。然而，新制度實行以來，盡管社保部門為擴大覆蓋面做了許多工作，但多數(shù)非公有制企業(yè)仍不愿意參加。國有企業(yè)下崗職工基本生活費“三三制”的籌資辦法難以完全落實，有些下崗職工沒有足額領(lǐng)到基本生活費，還有一些下崗職工由于企業(yè)停產(chǎn)基本生活得不到保障，社會群體上訪和妨礙公共秩序等事件時有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，80%以上的中小型民營企業(yè)不按規(guī)定給就業(yè)者繳納養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，致使大部分大中專畢業(yè)生和下崗職工、失業(yè)人員不愿到中小型民營企業(yè)工作。且就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的動態(tài)性增強，使得已就業(yè)人員波動很大，難以安心就業(yè)，勞資、社保關(guān)系極不穩(wěn)定。［10］

　　基本養(yǎng)老保險個人帳戶建帳率比較低。如，2002年，此項工作搞得比較好的新疆，基本養(yǎng)老保險個人帳戶建賬1098771人，在職職工個人帳戶建賬率也僅為85.2%.［11］因此，必須大力加強和完善現(xiàn)有社會保障體系，為改革和發(fā)展創(chuàng)造社會穩(wěn)定的條件。

　�。ǘ�）社會保障體系建設(shè)水平還比較低，與全面建設(shè)小康社會的發(fā)展需求不相適應(yīng)。西部社會保障工作已經(jīng)面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，急需進行改革。根據(jù)當前兩種經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程的實際，社會保障制度改革需要一個漸進過程。應(yīng)當堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方負擔轉(zhuǎn)變；由“企業(yè)自�！毕颉吧鐣�互濟”轉(zhuǎn)變；由“福利包攬”向“基本保障”轉(zhuǎn)變；由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”轉(zhuǎn)變；由“政策調(diào)整”向“法律規(guī)范”轉(zhuǎn)變。但目前西部大部分�。ㄊ袇^(qū)）都還做不到這一點。主要是：

　　社會保障覆蓋面還不廣。如，2002年，青海省參加失業(yè)保險、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的職工分別為32.2萬人、39.2萬人、51.11萬人，只分別占青海當年末職工總數(shù)的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆參加失業(yè)保險、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的職工分別為131.29萬人、115.5萬人、148.1萬人，只分別占當年末職工總數(shù)的54.19%、47.68%、61.13%.［13］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團參加失業(yè)保險、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的職工分別為53.88萬人、66.95萬人、87.57萬人，只分別占當年末職工總數(shù)的56.41%、70.10%、91.69%.［14］

　　西部各省市區(qū)企業(yè)退休人員社會化管理執(zhí)行的情況都比較差。到2002年，新疆開展企業(yè)退休人員社會化管理的只有烏魯木齊和哈密兩個城市，其中，烏魯木齊市企業(yè)退休人員社會化管理56199人，只占企業(yè)退休總?cè)藬?shù)的49.8%.［15］國有企業(yè)執(zhí)行得還相對好一些，其他所有制企業(yè)，特別是民營和“三資”企業(yè)執(zhí)行得都比較差。

　　多層次的社會保障體系尚未建立起來，國家強制性基本保障仍然在唱“獨角戲”。亟需加快多層次社會保障體系建設(shè)，積極發(fā)展補充醫(yī)療保險、個人儲蓄保性險、私人養(yǎng)老、醫(yī)療保險、職工互助合作等保障，進一步提高西部的社會保障水平。

　�。ㄈ�）社會保障體系還沒有全面覆蓋農(nóng)民。西部農(nóng)村最低生活保障覆蓋面還比較小，許多地方根本就沒有。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國有14個�。▍^(qū)市）已全部建立和實施了農(nóng)村最低生活保障制度，其中，西部僅有廣西、陜西、寧夏等3個省區(qū)。［16］目前，西部的主要社會保障措施僅局限于城市職工，而廣大的農(nóng)村還沒有普及正式的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，更沒有失業(yè)保險。農(nóng)村人口的養(yǎng)老主要是依靠家庭和子女，整個養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、生育等方面的風險都由家庭來承擔。農(nóng)村社會保障僅體現(xiàn)在社會救濟和救助上。有人認為社會保障應(yīng)先解決城市，然后在經(jīng)濟相當發(fā)達時再考慮農(nóng)村。我認為這不符合“三個代表”重要思想的精神，不符合“十六大”報告和十六屆三中全會《決定》的要求。西部全面建設(shè)小康社會，農(nóng)村、農(nóng)民是一個非常重要和龐大的社保對象，是社保體系應(yīng)覆蓋的關(guān)鍵群體。不解決這個問題，西部的大開發(fā)和小康社會建設(shè)都要受到制約。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟高速發(fā)展，人口必然大規(guī)模向城市遷移，西部城市化進程只會不斷加快。而在這個過程中，亟需“為農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民建立低限度的社會保障體系，鋪平農(nóng)民進城的道路�！保�17］土地是千百年來農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在沒有其它任何社會保障可以替代土地的前提下，農(nóng)村勞動力根本不可能沒有后顧之憂地走進城市生活。因此，當務(wù)之急是要為西部的農(nóng)民建立一種可替代土地的社會保障。如果現(xiàn)在不考慮農(nóng)村社會保障的問題，隨著城市化的進程加快，新進入城鎮(zhèn)的人口養(yǎng)老基金缺口會更大。危害更大的是，這不僅一方面制約了西部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，另一方面也制約了西部城市化進程的推進速度；更無奈的是，千方百計進入城市的農(nóng)民的社會保障終究也是一個繞不開的問題。東部許多省市已全部建立和實施了農(nóng)村最低生活保障制度，這值得西部借鑒。

　�。ㄋ模┥鐣�保障的地方立法滯后。西部的社會保障法制化程度較低，尚不能給政府解決社會保障面臨的嚴峻而復(fù)雜的問題提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會還沒有審議和通過一部專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律；在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也很少有屬于專門規(guī)范社會保障制度的法規(guī)；有關(guān)社會保障的規(guī)定，主要是由相關(guān)部委來制定。因此，在目前我國還沒有建立起統(tǒng)一的社會保險法律制度的情況下，西部的地方立法與東部相比較，明顯滯后。社會保險費用的征繳、支付、運營、統(tǒng)籌管理很不規(guī)范；社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置的地方立法基本處于空白；社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，政策調(diào)控比較乏力。國家立法滯后，地方立法空缺，本應(yīng)統(tǒng)一的社會保障制度被行政分割。由此導致社會保障的覆蓋面小，保障程度差，也直接造成西部勞動力流動性差，制約了西部剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，導致經(jīng)濟發(fā)展成本增加，在一定程度上制約了西部全面建設(shè)小康社會進程的推進。地方立法的滯后，也導致有關(guān)社會保障方面發(fā)生的爭議、糾紛案件，無法進行仲裁或訴訟，仲裁機構(gòu)和人民法院也無法依據(jù)有關(guān)的法律進行仲裁或判決，相關(guān)當事人的合法權(quán)益得不到保護。

　　二、完善西部社會保障體系的對策。

　　西部目前的社會保障制度還存在著固態(tài)化和未覆蓋全社會的不完善性，嚴重地阻礙了改革和發(fā)展。如果不能夠從根本上消除社會保障制度存在的缺陷，不調(diào)動企業(yè)和個人的參保積極性，不推進制度創(chuàng)新，那么，目前的社會保障制度運作就始終都面臨著巨大的道德風險，始終都要面對如何解決融資不足的問題。要使社保制度擺脫困境，必須對原有的制度進行創(chuàng)新，通過構(gòu)建合理的激勵機制調(diào)動人們參保的積極性，減少道德風險，同時輔之以法律和稅收手段，解決融資不足的問題。此外，“應(yīng)當盡快解決養(yǎng)老保險隱性欠債的問題，做實個人賬戶，實現(xiàn)個人賬戶資金積累和資本化運營，建立社會保障與經(jīng)濟增長的良性循環(huán)機制。”［18］堅持以“三個代表”重要思想和黨的十六大報告和十六屆三中全會《決定》精神為指導，堅定不移地“繼續(xù)加強”兩個確�！昂统鞘小钡捅！肮ぷ�，搞好”三條保障線“的銜接。按照”建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系“ ［19］的要求，堅持按國家統(tǒng)一制度規(guī)范，充分調(diào)動被保障對象的積極性，進一步完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，繼續(xù)擴大社會保障覆蓋面。穩(wěn)步推進國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。合理確定‘低�！瘶藴屎捅Ｕ蠈ο笱a助水平，切實做到應(yīng)保盡保�！保�20］積極將社會保障線向農(nóng)村伸延，發(fā)展農(nóng)村社會保障業(yè)，形成西部城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。建議西部采取如下具體對策：

　�。ㄒ唬┓e極推動國家進一步完善社會保障制度。西部社會保障水平提高緩慢，與國家社會保障制度建設(shè)不到位有著一定的關(guān)系。所以，推進國家進一步完善社會保障制度，對西部社會保障事業(yè)的健康發(fā)展是至關(guān)重要的。我國社會保障體系建設(shè)正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和人口老齡化的雙重壓力下，雖然取得了一定的突破，但顯然是不完善的，不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會和加快西部發(fā)展的需要。國家應(yīng)進一步加快建立覆蓋全社會的多層次社會保障體系，采取有效措施加快社會保障事業(yè)的發(fā)展。如，盡快建立行政、事業(yè)、企業(yè)（包括不同所有制的企業(yè)）全國統(tǒng)一待遇水平的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障制度。建立農(nóng)村社會保障制度，穩(wěn)步推進農(nóng)村社會保障，重點是統(tǒng)一全國的農(nóng)民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保障標準和運作模式。建立多層次社會保障體系，鼓勵實力雄厚的社會力量發(fā)展社會保障業(yè)務(wù)。明確多渠道籌集社會保障基金的具體形式和工具，調(diào)整現(xiàn)行政府財政支出結(jié)構(gòu)，開辟新的稅收來源。積極推進醫(yī)療、社會保障、藥品生產(chǎn)流通的“三項改革”，探索建立新型社會保障與醫(yī)療保險相結(jié)合的醫(yī)保模式。盡快建立下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險并軌運行的體制。盡快制訂《社會保障法》，規(guī)范全社會保障事業(yè)的發(fā)展，為解決全國社會保障制度具體標準和模式不統(tǒng)一、運作不規(guī)范、轉(zhuǎn)移對接能力差、執(zhí)行不協(xié)同等問題提供法律支持。

　�。ǘ�）建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障線。社會公平是人類社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)和客觀需要。社會公平體現(xiàn)在經(jīng)濟利益方面主要是社會成員之間沒有過份的貧富懸殊。西部大開發(fā)的根本目標是實現(xiàn)全國人民的共同富裕，是體現(xiàn)社會公平的戰(zhàn)略性措施。在國家實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初級產(chǎn)品，導致東西部之間收入差距拉大，現(xiàn)在，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就必需運用政府力量對社會經(jīng)濟生活進行適當干預(yù)，通過對西部城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障，將高收入者的一部分收入合法地、恰當?shù)剞D(zhuǎn)移給低收入者。在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，使西部城鄉(xiāng)居民的失衡心理得到慰平，彌補市場經(jīng)濟的缺陷、緩和社會矛盾，以促進社會公平。

　　（三）把完善社會保障體系與培育資本市場聯(lián)系起來設(shè)計。以求同時解決西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施中，面臨的“缺乏完善的社會保障體系”和“缺乏完善的資本市場”兩個“瓶頸”問題。完善社會保障體系，所設(shè)計的社會保障制度不僅是一種社會制度，同時也是一種經(jīng)濟制度。因為社會保障制度可以被用來進行再分配，還可設(shè)計出提高儲蓄能力以及相關(guān)資本形成的功能等。西部在設(shè)計社會保障制度時，應(yīng)把社會保障制度作為一種經(jīng)濟制度來設(shè)計。社會保障制度與資本市場之間是兩個不相干的制度，但西部在完善社會保障體系的過程中，應(yīng)著力在其間架起橋梁。相對有效的資本市場要能有效地配置資源，除去資本市場的管理規(guī)則之外，首先是市場的背后應(yīng)有足夠的有效運營的現(xiàn)代企業(yè)，否則，資本市場不會穩(wěn)定和繁榮；同時，應(yīng)有足夠數(shù)量和質(zhì)量的金融機構(gòu)競爭，否則資本市場也不會完善。通過社會保障制度的運作，可以提高國民儲蓄率、穩(wěn)定資本市場，使形成的資本最終能夠在促進西部經(jīng)濟發(fā)展中起到巨大的作用。西部的經(jīng)濟發(fā)展迫切需要社會保障制度的支持。大量貧困人口的巨大壓力、經(jīng)濟發(fā)展水平低以及資本短缺等等都是西部的基本區(qū)情。西部的未成年負擔率雖較高但老年負擔率低，若考慮西部實施大開發(fā)后會引起青年人撫養(yǎng)能力提高的因素，則總撫養(yǎng)能力會更高。所以，西部政府應(yīng)積極建立個人的基金賬戶，運用社會保障體系保持社會的較高儲蓄率，并通過完善社會保障體系來使儲蓄轉(zhuǎn)化為資本。而資本市場的穩(wěn)健則會吸引更多的資本，支持更多的有效益的企業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的良性互動。最終實現(xiàn)完善社會保障體系與完善西部資本市場的雙贏目標，并達到養(yǎng)老與推動經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標。建立促進資本市場完善的社會保障體系。在舊制度向新制度的轉(zhuǎn)制過程中，由中央政府負擔轉(zhuǎn)制成本，使新制度能建成真正意義的部分基金積累制度；實行個人賬戶基金的公司管理制度并按市場來配置資本資源；由中央給予相應(yīng)的金融工具、鼓勵政策和管理制度，把企業(yè)退休基金、個人自愿養(yǎng)老儲蓄納入資本市場。

　�。ㄋ模┙�立個人社會保障帳戶，推動社會保障走向社會化和市場化。每個就業(yè)人員從一開始就業(yè)起，就必須建立個人社會保障帳戶，保障基金從開始就業(yè)就由就業(yè)者所在的單位、政府、就業(yè)者本人三方面，按各自應(yīng)承擔的比例和繳款方式將自己應(yīng)承擔的保障金打入就業(yè)者社會保障帳戶，任何機構(gòu)和個人都不得拖欠社會保障基金和動用社會保障基金。實現(xiàn)“新人新辦法”，新就業(yè)人員一定要完全按照上述要求辦�！袄先死限k法”，對已經(jīng)就業(yè)和下崗再就業(yè)人員，政府要按照一定的方式補上個人社會保障帳戶。每個人的社會保障帳戶隨本人就業(yè)單位變動而流動，就業(yè)單位都應(yīng)按規(guī)定將歸自己承擔的保障基金足額打入就業(yè)者個人保障基金帳戶。政府及就業(yè)者本人也按規(guī)定將應(yīng)由自己承擔的保障基金打入個人保障基金帳戶。企業(yè)、政府、就業(yè)者繳納個人保障基金應(yīng)具有強制性。個人保障帳戶中的保障基金使用，完全按照社會保障基金使用用途安排。即，帳戶中的保障基金只能用于失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障活動，保障基金必須專款專用，不得用于支付個人的其他消費及社會經(jīng)濟活動。如果受保障主體要用自己帳戶的保障基金投資，應(yīng)按有關(guān)法律規(guī)定進行，風險自負，投資失誤后，政府、企業(yè)不負其因投資失誤所造成的保障喪失的責任。

　　（五）構(gòu)建社會統(tǒng)籌與個人賬戶的新型關(guān)系，確立合理的利益機制。徹底改變目前社會保障制度重集體輕個人利益、重統(tǒng)籌輕個人賬戶的傳統(tǒng)模式。將社會統(tǒng)籌與個人賬戶分開，賦予參保職工以個人賬戶所有權(quán)，不僅要從資金上分開，而且是要從制度上徹底分成基本社會保障和個人賬戶兩個不同的制度。個人賬戶從統(tǒng)籌中分離出來后，不能并入企業(yè)補充社會保障，以避免企業(yè)妨礙勞動力的流動，同時，還應(yīng)當將企業(yè)補充社會保障或企業(yè)年金并入個人賬戶，給職工的福利和獎勵可以存入其個人賬戶。應(yīng)當爭取國家允許西部企業(yè)將此項費用計入生產(chǎn)成本，從應(yīng)納稅收入中扣除。改變社會保障費的籌資模式，降低道德風險�；�本社會保障應(yīng)采取向所有企業(yè)征收社會保障稅的形式籌集資金，實行全國統(tǒng)籌，由中央轉(zhuǎn)移支付一部分補給西部。個人賬戶保險費中由企業(yè)繳納的部分，應(yīng)改為全部并入職工工資中，按月支付，再由個人繳入自己的社保賬戶，使之獨立于企業(yè)之外，目的是以避免受企業(yè)經(jīng)濟周期和道德風險的影響，制約個人社保費的籌集。實行個人賬戶資金由民間運營。由社�；�金管理公司來托管和運營個人賬戶資金，可以有效地避免風險，保障資金安全增值。如，可托管給股份制的社會保障基金管理公司管理。政府應(yīng)站在用社保制度促進經(jīng)濟發(fā)展的高度，而不能僅站在使社保基金安全和保值增值的角度來對待個人賬戶資金的管理問題。要建立社保與經(jīng)濟發(fā)展相互促進的新型關(guān)系，以避免資金被政府擠占、挪用和增加政府管理的風險。

　�。�六）重視社會保障基金經(jīng)營，保證其不斷發(fā)揮更大的社會效益。社會保障基金經(jīng)過長期的積累，會形成龐大的資產(chǎn)，成為投資融資的一大財源。如果西部�。ㄊ袇^(qū)）級政府能夠通過立法規(guī)定社會保障基金的投資項目和投資比例，指導投資的方向，會促使社會保障基金向政府基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目投資，從而成為政府對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的有效手段。社會保障基金的有效投資收入，也會使社會保障基金本身保值增值，以緩解西部社會保障基金不足，資金運轉(zhuǎn)壓力大的狀況。同時，也實現(xiàn)了推進經(jīng)濟社會的發(fā)展，可實現(xiàn)提高社會保障能力和促進經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏的目標。

　　（七）政府應(yīng)減少對社會保障基金管理公司的投資限制。在建立健全社保投資法規(guī)、發(fā)展多種金融工具、完善資本市場的同時，可允許社�；�金管理公司自由地向各個產(chǎn)業(yè)和資金市場投資，廣泛地選擇投資工具，自由地尋求最佳的投資組合，而不是要求其將一定比例的基金存入銀行或用于購買國債。政府應(yīng)當向保險基金提供盡可能多的優(yōu)惠政策，如稅收、利率優(yōu)惠等。對發(fā)展前景好、回報率高而穩(wěn)定的壟斷性行業(yè)也要向社�；�金開放。對有穩(wěn)定收益，且需要政府公共財政投資的公共工程和公益設(shè)施建設(shè)，政府可采取以較高的利息向社�；�金借款的方式，支持社�；�金保值增值。

　�。ò耍┻M一步加大對特困職工困難補助的力度。積極籌措資金，開展節(jié)慶假日期間的送溫暖活動；進一步落實黨政工青婦聯(lián)合包保責任制，組建送溫暖工程基地，實施送溫暖基金行動，三年內(nèi)，西部各�。ㄊ袇^(qū)）的主要縣市和基層建立基金組織要分別達到90%和70%；各省（市區(qū)）都要啟動“百企助百�！被顒�，建立專項解困基金，并優(yōu)先為困難勞模及家屬提供就業(yè)崗位；積極開展幫助特困家庭子女的助學活動，不讓一個孩子輟學；推進職工互助保障建設(shè)，通過公共合作醫(yī)療、互助互濟等有效形式，以補充醫(yī)療保險為重點，減輕職工看病就醫(yī)的經(jīng)濟負擔；進一步鼓勵和扶持非公有制經(jīng)濟發(fā)展，開展多種形式就業(yè)，包括積極發(fā)展職工再就業(yè)服務(wù)聯(lián)社，力爭5年內(nèi)使下崗職工基本實現(xiàn)再就業(yè)；加大法律援助力度，建立健全�。ㄊ袇^(qū)）和縣市工會兩級法律援助機構(gòu)，無償為合法權(quán)益受到侵害的職工提供法律服務(wù)。

　�。ň牛┘涌斓胤椒ㄒ�(guī)建設(shè)，依法推進社會保障事業(yè)的發(fā)展。西部現(xiàn)有的社會保障制度缺乏較高的法律效力和必要的法律調(diào)控，這與西部社會保障制度所應(yīng)處的地位是不相稱。因此，在國家相關(guān)立法未完成之前，西部各省市區(qū)應(yīng)當積極加快地方立法工作，解決社會保障領(lǐng)域法律缺位的問題。人口素質(zhì)差、經(jīng)濟實力弱、發(fā)展底子薄、各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡，要在這樣一個廣大的欠發(fā)達地區(qū)建立起與全面建設(shè)小康社會相適應(yīng)的完善的社會保障體系，同時又能夠與各方面的承受能力相適應(yīng)，就必須借鑒和吸取國際社會帶有共性的經(jīng)驗，適當參照國際標準，但不能照搬；總結(jié)我國社會保障法制建設(shè)的經(jīng)驗，通過大膽改革和穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新，盡快建立起與西部全面建設(shè)小康社會相適應(yīng)的社會保障法律制度。堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅持法律調(diào)控與特殊政策調(diào)整相結(jié)合，對社會發(fā)展中某一特殊時期出現(xiàn)的急需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調(diào)整。如對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、再就業(yè)工程和吸納擴招后的大中專畢業(yè)生就業(yè)等問題，就屬于特殊階段需要采取特殊政策來調(diào)控；對地方政府由領(lǐng)導決定挪用、擠占社會保險基金的行為，必須通過立法來明確其為違法犯罪行為，堅決依法予以禁止；通過立法解決社會保障費的收繳問題，加大強制收繳社會保障費的力度，對欠繳、拒繳社會保障費的，應(yīng)依法追究其相應(yīng)的法律責任。以法律手段解決社會保障基金的支付風險問題，保證社會保障基金的安全。西部很多�。ㄊ袇^(qū)）的社保基金當年收不抵支。企業(yè)拖欠離退休人員社保金的事經(jīng)常發(fā)生。社會保險基金的支付風險涉及的是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩(wěn)定，其支付風險的潛在危險并不亞于金融風險。通過立法建立社會保障基金的安全投資機制，如，在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴格規(guī)定社會保障基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監(jiān)管措施，保證社會保障基金運營的安全。社會保障基金的保值和增值是社會保障基金運營管理的重要目標。社會保障基金如果不能有效地增值，長期下去，必然會加重政府在社會保障方面的財政負擔，也會對被保障人未來能夠獲得的實際社會保障水平產(chǎn)生不利的影響。六是加快推進西部社會保障信息化方面的立法，使西部加快社保工作信息化進程能夠得到法律的保障。缺乏信息化的支持，社保工作的現(xiàn)代化必然受到制約。西部各省市區(qū)立法部門應(yīng)盡快制訂《社會保障實施信息化管理條例》、《社會保障信息服務(wù)系統(tǒng)管理辦法》等地方法規(guī)。利用法律手段將社保信息化工程建設(shè)規(guī)范化，保證社保信息化工作正常、規(guī)范地開展，為提高西部社保事業(yè)發(fā)展水平奠定基礎(chǔ)。

　�。ㄊ�）完善西部社會保障體系，應(yīng)堅持整體設(shè)計，農(nóng)村與城市共同推進，為西部加快城市化進程奠定基礎(chǔ)。建立面向進城農(nóng)民的社會保障體系與我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的基本趨勢是相一致的，并非權(quán)宜之計。盡管目前面向進城農(nóng)民的社會保障體系在構(gòu)建時可以保有一定的特殊性，但它必須符合社會保障制度運行與變遷的基本規(guī)律。鑒于舊體制所造成的城鄉(xiāng)差別過大，構(gòu)建面向進城農(nóng)民的社會保障體系應(yīng)有利于促進農(nóng)村勞動力的合理、有序流動。面向進城農(nóng)民的社會保障體系應(yīng)重點為各類企業(yè)包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)乃至個體企業(yè)雇傭的農(nóng)民工（含合同工與長期臨時工），從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)的進城農(nóng)民，在城市已工作、生活達到一定年限，進入大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部或衛(wèi)星城鎮(zhèn)的原農(nóng)業(yè)戶口人員，及那些雖在市區(qū)從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)但長期租住郊區(qū)或衛(wèi)星城鎮(zhèn)房屋的進城居民等作為其覆蓋對象。進入城市達3年及以上，務(wù)工、經(jīng)商、從事建筑、環(huán)衛(wèi)、服務(wù)等有較為固定收入的工作，有較固定的租居地，原戶口所在家鄉(xiāng)承包地已轉(zhuǎn)讓，并有長期在城市居住、謀生的打算，都應(yīng)作為面向進城農(nóng)民的社會保障體系的覆蓋對象。至于各保障項目的經(jīng)費來源，進城農(nóng)民有雇主的，可參照城市戶口職工實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度執(zhí)行，其養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，其中個人繳納比例不必象國企那樣逐步到位，可一步到位，按基本工資的8%執(zhí)行。無雇主勞動者的基本養(yǎng)老保險，則可實行個人賬戶累積儲存制度。無雇主勞動者，基于個人收入很難把握，確定交費比例就比較難辦�？山y(tǒng)一采用按所在城市職工平均基本工資為基數(shù)計算繳費比例的辦法。個人為將來多拿保險金，可以超越規(guī)定比例多交，但不能少交。當他們繳費達到規(guī)定年限，退休時，可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。其中有雇主勞動者可領(lǐng)取社會平均養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金，無雇主勞動者只可領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金。未能達到規(guī)定繳費年限者，兩類勞動者的個人賬戶儲存額可一次性連本帶息付給個人，其中有雇主勞動者亦不能領(lǐng)取社會平均養(yǎng)老金。如進城農(nóng)民個人繳納養(yǎng)老金不足規(guī)定年限或數(shù)額，年老喪失勞動能力后其個人及家庭生活來源不足者；因疾病、工傷等超過保險負擔時限而仍不能正常勞動者；因失業(yè)超過一定時限而未能找到正常工作者等，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的社會保障項目，以確保這些人及其撫養(yǎng)家庭人口的最基本生活需求，可將他們納入城市最低生活保障，其經(jīng)費來源由政府財政負擔。實行原承包地有償轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓金應(yīng)上交國家財政進入其個人養(yǎng)老賬戶，以減輕政府財政壓力。鑒于進城農(nóng)民中相當一部分人的流動性特點，城市面向進城農(nóng)民的社會保障制度設(shè)計應(yīng)具有靈活性。例如進城農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶統(tǒng)籌賬戶資金應(yīng)在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)可自由轉(zhuǎn)移。城市任何雇傭農(nóng)民工的公司、企業(yè)只要該農(nóng)民工在其公司、企業(yè)工作滿3年，該公司、企業(yè)就應(yīng)當為該農(nóng)民工在社會保險機構(gòu)建立個人退休養(yǎng)老個人賬戶。進城農(nóng)民養(yǎng)老金的缺口彌補問題，可通過農(nóng)村自留地的承包轉(zhuǎn)讓額來補償一部分；國家負擔一部分，剩余部分可以作為是保障體系的一種效率體現(xiàn)。西部還應(yīng)積極面向所有農(nóng)民構(gòu)建社會保障體系。世界上多數(shù)國家都是實現(xiàn)工業(yè)化多年后才建立農(nóng)村社會保障制度的，但西部應(yīng)及早考慮，要通過多種渠道解決問題。努力推進農(nóng)村改革，切實減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入；盡可能地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的盈利能力，以建立起以后的農(nóng)民養(yǎng)老保險基金；充分發(fā)揮我國傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢，發(fā)揚孝道，做好家庭養(yǎng)老；在農(nóng)村減少行政事業(yè)費支出�？蓮臏p少政府級次，如撤并小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革扶貧方式，對條件特別艱苦地區(qū)的農(nóng)民進行整體遷入城市安置等方法，來減少財政支出。

　　注釋：

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　　［10］顧華詳。腳踏實地拓展就業(yè)領(lǐng)域［J］。支部生活，2003年9期，41－42頁。

　　［12］郭霞，金紅。青海社會保障體系建設(shè)問題［J］。青海經(jīng)濟研究，2003年4期第47－49頁。

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　　［14］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團統(tǒng)計局。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團統(tǒng)計年鑒－2003［M］。北京：中國統(tǒng)計出版社，2003年7月版第8頁。

　�。�16］中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心。最低生活保障制度在我國的實行［EB/OL］。中國網(wǎng)，2001年7月10日。

　　［17］顧華詳。關(guān)于加快兵團城市化進程的若干思考［J］。新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，2003年5期。

　�。�18］魏杰。盡快完善社會保障［N］。經(jīng)濟參考報，2000年04月19日。

　�。�19］江澤民。全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面 ——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告［R］。文匯報，2002-11-18.