一、引言

　　農地金融是一種以土地為抵押的旨在為農業(yè)提供長期貸款的資金融通形式，它在農村金融體系中處于基礎的地位。農地金融的研究在經濟思想史上一直是一個被人們忽視的問題。國外對于農地金融研究始于重商主義，古典學派對農地金融研究作出過重要貢獻�，F(xiàn)代經濟學從誕生那時起就與農地金融制度擦肩而過，在很長一段時間里，農村金融問題在經濟學家的眼里消失了，農地金融制度的經濟基礎——地租成了必須鏟除的反動的東西。直到20世紀50、60年代的冷戰(zhàn)時期，在發(fā)達國家出于冷戰(zhàn)需要對少數(shù)發(fā)展中國家的援助中，發(fā)展中國家的金融問題尤其是農村金融問題才引起當時的所謂“發(fā)展經濟學家”的注意。

　　農地金融制度的國內研究起步于20世紀90年代中期，目前還處于起步階段。大多學者認為，建立以土地使用權抵押為特征的中國農地金融制度具有重要的理論與實踐意義，學術界就我國農地金融制度的構建提出種種設想，爭論主要集中在具體操作上。這樣爭論只能停留在很膚淺的水平上，大家就事論事，各執(zhí)一端，莫衷一是。從研究方法上看，各種觀點普遍缺乏堅實的理論基礎。更為重要的是農地金融制度在我國的可行性問題還是一個基本上沒有觸及的領域，而脫離我國農村經濟社會背景的農地金融制度研究也是片面的，實踐上也逃脫不了必然失敗的命運。我國目前為止最早的、也是唯一的農地金融制度建設實踐——貴州省湄潭縣農地金融制度的夭折就值得深思。

　　農業(yè)是弱質產業(yè)，加之市場化的推進，農業(yè)被置于前所未有的不確定性之中而不得不面臨更多風險的困擾。近年來，我國農業(yè)風險迅速積聚和高度集中，僅靠農業(yè)部門自己已難以控制和承擔，必須利用社會化的農業(yè)保險來加以補償，規(guī)避農業(yè)風險最有效的手段就是農業(yè)保險。這就需要大力發(fā)展農村保險事業(yè)，為農業(yè)的發(fā)展建立起安全保障機制。而我國農業(yè)保險發(fā)展長期嚴重滯后，農業(yè)風險缺乏分散分擔機制，使得以土地使用權抵押為特征的我國農地金融風險概率大大提高，農民有隨時失去土地的可能。并且由于我國農村社會保障制度特別是失地農民的社會保障體系的缺失，失地的經濟風險極易引發(fā)社會風險。最后需要特別指出的是土地對中國農戶的特殊性：對于小農家庭來說，農業(yè)或者農業(yè)土地是一種生存保險，更是尊嚴的依托，農戶或農民之依賴土地，并非只是出于經濟收入的考慮，對他們而言，寄托于土地的東西太多。經濟收益可以尋找替代物，但滲入農業(yè)和土地的傳統(tǒng)、文化、尊嚴與情感則難以割舍和替代。

　　總之，農業(yè)的弱質性決定了農業(yè)生產的高風險性，隨著農地金融制度的推行，農業(yè)保險的滯后、農村社會保障的缺失以及土地對中國農戶的特殊性使得農業(yè)自然風險很容易轉化為經濟風險進而轉化為社會風險與倫理道德風險。因此，農地金融制度在目前的中國缺乏可行性。

　　二、原因分析

　�。ㄒ唬┺r業(yè)的弱質性

　　農業(yè)是弱質產業(yè)，不僅對自然氣候有極強的依賴性，對社會環(huán)境也具有依賴性。一旦外部環(huán)境發(fā)生不利的變化，將給農業(yè)帶來不確定性和各種風險，包括自然風險、市場風險等。

　　1.自然風險。我國是世界上自然災害較為嚴重的國家之一，風險種類較多，發(fā)生也較為頻繁，同時我國的農業(yè)基礎比較薄弱，抵御風險的能力比較差，尤其是水災和旱災在我國農業(yè)損失總額中占到80%以上，且其受災面積在總體上呈遞增趨勢。

　　2.市場風險。農業(yè)市場風險主要是指農產品供求失衡導致的價格波動對收益的沖擊，主要源于市場調節(jié)的滯后性、農產品流通環(huán)節(jié)的特殊性以及國際市場的挑戰(zhàn)性。

　　我國農業(yè)面臨著巨大的風險，其自身規(guī)避風險的能力是很弱的。因此，采取一切措施降低和分散農業(yè)風險是當務之急。本人認為，目前規(guī)避眾多農業(yè)風險最有效的手段就是農業(yè)保險，從而全方位地分散農業(yè)風險，形成國家、地方財政共同分擔風險的機制。

　�。ǘ�）農業(yè)保險發(fā)展嚴重滯后

　　農業(yè)保險是處理農業(yè)非系統(tǒng)性風險（如天災人禍等）的重要財務安排，是市場經濟條件下現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的三大支柱（農業(yè)科技、農村金融和農業(yè)保險）之一，是WTO允許各國支持農業(yè)的“綠箱政策”之一，日益受到各國政府的重視。目前，我國經營農業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)保險公司只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產保險公司原新疆兵團農牧業(yè)保險公司，由于常年虧損，兩家公司的農險業(yè)務都在急劇萎縮，造成目前農業(yè)保險有效供給不足。同時，農業(yè)保險的供求存在總量矛盾和結構性矛盾。有統(tǒng)計資料顯示，自從1993年開始，農業(yè)保險保費收入、險種和農險機構、從業(yè)人員均在不斷萎縮。1993年農業(yè)保險收入為8.3億元，2000年下降為3.87億元，2001年為3.31億元，2002年為3.3億元。2003年農業(yè)保險的保費收入略有提高，也僅為4.6億元，僅占全國財產險保費收入的0.5%.有人將我國農業(yè)保險的經營現(xiàn)狀總結為“三低三高”，即低保額、低收費、低保障和高風險、高成本、高賠付的特點，致使國內的商業(yè)保險公司都不敢輕易進入農業(yè)保險領域。此外，農戶和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險的意識淡薄，有些地方政府和部門對農業(yè)保險的認識不足。

　　造成我國農業(yè)保險困境的原因是多方面的，既有政策上的也有管理上的，還有農民保險意識弱或無力購買等原因。但從目前來看，主要還是現(xiàn)行農業(yè)保險運行模式上的原因，現(xiàn)有的農險經營模式有許多問題無法解決。我國目前除了民間自發(fā)的和政府有限推動下的共濟互助保險等形式外，就是商業(yè)性保險公司和民政部門辦的保險。

　�。�1）商業(yè)性保險公司的運作要遵重市場，政府不能強制其擴大非盈利商品的供給，政府也未能對其虧損予以補貼。其需自身承擔或轉移農險業(yè)的虧損，而往往虧損又不是保險公司經營不善造成的，對于商業(yè)性公司來說這顯然是相悖的。眾所周知，農業(yè)災害損失往往具有大面積、巨額性的特點，如干旱、洪水等所造成的損失單靠私營保險公司的資本實力無法承擔。農業(yè)保險點多面廣，設立分支機構難，理賠工作復雜，保險成本高，由商業(yè)保險機構來承擔巨大的農業(yè)經營風險，必然發(fā)生商業(yè)利潤動機和實際政策功能的矛盾。一方面，地方政府常把商業(yè)保險公司開辦的農險業(yè)務看作是保險公司自己的事，盈虧與其無關，因而造成對于農險的政策支持力度不強，面對虧多賺少的農保業(yè)務，商業(yè)保險公司承保農險的熱情自然不高。另一方面，全國能夠提供農戶災害損失保險的政策性保險機構數(shù)量不足，即使一些地方設立了合作性質的保障機構，也由于缺乏支持、實力單薄、管理水平不高而不具備應付較大風險的能力，對地方農業(yè)的保護效果不佳。

　　（2）民政部門由于缺乏專業(yè)技術和經驗、資金的利用不合理等原因，參保率低，承保面小，財務穩(wěn)定性差。

　　（三）農村社會保障缺失

　　社會保障制度是以國家或政府為主體，為社會全體國民因各種原因而失去收入來源或生活貧困時向其提供基本生活保障的制度。對城鄉(xiāng)居民實行公平的社會保障是政府公共財政的基本職能之一。在城鄉(xiāng)分隔的二元經濟結構體制下，我國的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，實質上是一種向城鎮(zhèn)居民傾斜的社會保障制度。

　　新中國成立50多年來，我國農村社會保障制度建立和發(fā)展的基本思路是由國家和集體低水平的“供給式”保障制（具體包括“五保戶”制度、“合作醫(yī)療制度”、扶貧救濟以及部分社會優(yōu)撫安置等）過渡到以個人和家庭為主的自我保障制。隨著人民公社的解體、家庭承包經營責任制的實施，經濟體制改革的深入和社會結構的轉變使農民所承受的風險在不斷增加，而近年來地區(qū)差距逐漸拉大，農民收入增長幅度不斷減緩。在這樣的情況下，單靠個人或家庭的力量是不足以應對這些經濟和社會風險的，大多數(shù)農民面臨著如何獲得養(yǎng)老、醫(yī)療以及基本生活服務保障等難題。

　　中國農村的社保體系建設嚴重滯后，已成為我國社保制度建設的薄弱環(huán)節(jié)，嚴重阻礙了農業(yè)經濟的發(fā)展和農村社會的進步，影響到農村和整個中國的經濟安全與社會穩(wěn)定，成為農村市場化改革的瓶頸，制約了農業(yè)經濟效率的提高，弱化了各項改革措施的效果，不利于全面建設小康社會和加快推進現(xiàn)代化建設目標的實現(xiàn)。因此建立有中國特色的農村社會保障體系巳成為當前中國的一個現(xiàn)實問題，無論是從哪一個角度看，建立較為完善的農村社會保障其迫切性及意義都不亞于城鎮(zhèn)的社會保障制度。

　　當前農村社會保障制度的缺失表現(xiàn)在：（1）社會保障的法律體系不健全。我國至今沒有一部社會保障方面的專門性法律，只是在相關的法律中夾雜著一些社會保障性的條款，法律不健全，體系不規(guī)范，可操作性不強。（2）重視不夠，認識不統(tǒng)一。雖然也有一些行政規(guī)定要求逐步建立農村社會保障制度，但由于對領導干部政績的考核體系存在缺陷，各級領導干部熱衷于抓經濟求發(fā)展，沒有把建立健全農村社會保障列入重要的議事口程，也未列入各級干部的考核，造成了領導層重視不夠，行政推動力度不足。（3）社會保障管理機構分散，沒有形成合力。農村社會保障條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構，也無統(tǒng)一的管理辦法，以至形成城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政的現(xiàn)狀。由于這些部門所處地位和利益關系不同，在社會保障的管理和決策上經常發(fā)生矛盾。（4）資金籌集難度大。社會保障資金來源的不穩(wěn)定直接影響著社會保障制度的可持續(xù)性。由于生產力水平較低和貧困人口多，我國城市社會保障資金尚且屬于低水平的供給不足，農村社會保障資金更是難以為繼。（5）模式不規(guī)范，機制不健全。如合作醫(yī)療模式，現(xiàn)在還沒有形成一套符合實際又受群眾歡迎的完善的合作醫(yī)療制度，嚴重影響了農民參加合作醫(yī)療的積極性，阻礙了合作醫(yī)療的鞏固和發(fā)展。

　　（四）土地對中國農戶的特殊性

　　存在多余的勞動力而又無法轉移出去，或者說暫時離開農村小農家庭的勞動力對小農經濟仍然心存眷顧，他們有時十分貧困甚至掙扎在生死線上，但就是因為無法割舍幾畝農田而不能成為真正意義上的雇傭勞動者。這種現(xiàn)象被黃宗智稱作“半無產化”。在這種情況下，中國小農家庭的收入構成就包括家庭農業(yè)收入和非農傭工收入。而如果我們走向中國歷史的深處就會發(fā)現(xiàn)，這種情形已經存在幾千年了。而且，這種收入格局并不限于貧困農戶，也包括富裕大戶。

　　我們感興趣的是這種概括所具有的解釋力，它不僅可以解釋20世紀5－70年代中國農村的集體主義運動，而且也能解釋20世紀70年代末期一直延至現(xiàn)在的處于改革過程的農村。改革以來的情形表明，原有的邏輯在繼續(xù)發(fā)展。與幾個世紀以前的狀況類似，在改革后的許多農村地區(qū)（特別是中西部地區(qū)），一個成年男子無法依靠農業(yè)傭工（或進城打工）來養(yǎng)活一家人，因此失去自家農地而成為一個純粹的雇農（或城市雇工）就等于面臨家族滅絕的命運。費孝通先生早年所描述的情形依然適用于改革以來的農村狀況：對于這些小農家庭，農業(yè)或者農業(yè)土地是一種生存保險，更是尊嚴的依托。土地是按照一定的規(guī)則傳遞的，人們從父輩那里繼承土地，起源于親屬關系且在對祖先的祭祀中逐漸加深的那種情感也表現(xiàn)在對某塊土地的個人依戀上。

　　因此，農戶或農民之依賴土地，并非只是出于經濟收入的考慮，對于他們而言，寄托于土地的東西太多太多。經濟收益可以尋找替代物，但滲入農業(yè)和土地的傳統(tǒng)、文化、尊嚴與情感則難以割舍和替代。基于此，對于“進城務工收入僅是家庭農場的某種補充而不是替代”這種說法，我們就不能只作量上的考量。即便非農收入已經大大超過了農業(yè)收入（如東南沿海一些省份的農村家庭），也依然改變不了它的補充角色。對于這種情形，黃宗智將其形象地概括為中國小農經濟的“拐杖邏輯”。

　　循著這種“拐杖邏輯”，可以進一步發(fā)現(xiàn)，改革以來中國農村的商品化與市場化對小農家庭的影響也不是質變性的。事實表明，副業(yè)和非農就業(yè)并未改變農村的小農經濟，反而在很大程度上支持了它。收入微薄的家庭依靠副業(yè)和非農就業(yè)增加了，收入，反而使他們對土地更加依賴，因為非農收入的增加在很大程度上增強了家庭農業(yè)經營的持續(xù)性和穩(wěn)定性。而這種狀況在中國歷史上已經延續(xù)了相當長的時間。依據黃宗智（1990）的考證，在1350－1850年這500年問，市場經濟的伸張遠不是削弱了小農的家庭生產而是加強了它。而改革以來中國農村經濟市場化水平的提高以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展實際上是對卜述500年歷史邏輯的一種自然延續(xù)。

　　三、小結

　　在當今中國，農地金融制度就是一個關系到中國農民作為一個利益集團在金融市場競爭中命運的大問題。這個問題已經成為當前中國社會廣泛關注的一個熱點。雖然學術界就我國農地金融制度的構建提出種種設想，但各種跡象表明，決策層在推進農地金融制度方面顧慮重重。由于農業(yè)的高風險，在缺乏農業(yè)保險與失地農民社會保障體系的保駕護航下，加之土地對中國農戶的特殊性，農地金融制度的推行容易形成自然風險一經濟風險一社會文化風險的連鎖反應。因此，農地金融制度應該緩行。