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借鑒國際經(jīng)驗盡快開征社會保障稅
內(nèi)容提要：本文認為，社會保障資金的籌集模式應同一國的國情、社會保障目標及社會保障方式相適應。我國社會保障的基本框架已具雛型，即實行基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系。但我國目前的社會保險制度還很不完善，借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，盡快開征社會保障稅，是完善我國社會保險制度的重要舉措。
一、我國社會保障籌資方式存在的主要問題
雖然我國社會保障的基本框架已經(jīng)確立，但制度改革滯后、制度安排缺位的現(xiàn)象仍隨處可見，突出地表現(xiàn)在社會保障的籌資方式以及社會保障資金的運作等方面。
?。ㄒ唬┗I資方式不規(guī)范，缺乏法律依據(jù)
我國現(xiàn)行社保資金的籌集方法政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。這種分散的多元籌資方式必然導致制度間的不協(xié)調(diào)，無法形成全國規(guī)范、統(tǒng)一的制度。目前，籌資辦法多以部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，明顯缺乏法律依據(jù)。由于制度分割，各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費標準各異，費率差別懸殊，負擔不均，不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴重影響政策的執(zhí)行效果，也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金，影響社會保障目標的實現(xiàn)。
?。ǘ┗鸲囝^管理，營運效率低下
目前，我國實際參與社會保障管理的機構，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、不同所有制分割的局面，嚴重影響了資金統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。社?；鸬男姓芾?、投資營運與監(jiān)管三位一體，難以形成高效的營運機制和有效的監(jiān)督制約機制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無法做到專款專用。
（三）名義費率高，實際費率低，費基核定困難
目前，企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是職工的工資總額，費率是20%.在市場發(fā)育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統(tǒng)計工序繁雜，使得繳費工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實際工資總額。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊近期對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進行的抽樣調(diào)查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%.這樣，統(tǒng)計工資總額只占到實際工資總額的77%，縮小了23%①。另外，據(jù)專家推算，社會保險經(jīng)辦機構核定的繳費工資總額約為統(tǒng)計工資總額的90%.由此可見，繳費工資總額小于統(tǒng)計工資總額，更小于實際工資總額，兩項合并，費基縮小了30%多。若考慮實物收入，差距更大。
費基縮小必然導致名義費率偏高，收繳困難。據(jù)專家分析，如果我國實現(xiàn)了貨幣收入工資化，并以實際工資總額作為養(yǎng)老保險費基，費率可下降7個百分點，即變?yōu)?5%左右后，仍可保持相同的基金收入。要使名義費率與實際費率一致，必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
（四）局部統(tǒng)籌有礙公平與效率
1998年，中央下文規(guī)定企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實行省級統(tǒng)籌，原實行行業(yè)統(tǒng)籌的各個部門把養(yǎng)老保險工作全部移交地方。但問題依然嚴重，一方面，省級統(tǒng)籌管理體制本身尚不健全，省級統(tǒng)籌模式還未在全國普遍推廣，行業(yè)統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌并存。另一方面，在省級統(tǒng)籌模式下，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地區(qū)的養(yǎng)老保險負擔畸輕畸重，一些養(yǎng)老保險負擔重的地區(qū)入不敷出，由中央政府建立一定的省級調(diào)劑基金，雖能緩解一時的資金短缺問題，但不能從根本上解決問題。顯然，這種體制不利于公平競爭環(huán)境的形成，有悖于為勞動力的合理流動提供社會保障的初衷。
二、社會保障籌資方式的國際借鑒
社會保障籌資方式在不同的國家是不一樣的，但通過國際比較研究，仍然可以獲得有益的借鑒。
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德國是歐洲大陸模式（又稱為保守模式）的代表，也是世界上最早推行社會保障制度的國家，至今已有100多年的歷史。德國的社會保障制度以國家法定的社會保險為主，企業(yè)和個人的補充保險只起次要作用。德國的社會保障制度恪守以下基本原則：（1）社會保障要有利于發(fā)揮市場機制的作用。（2）社會保險要保持在收入再分配的合理范圍內(nèi)，以維護經(jīng)濟效率與社會公正兩者的內(nèi)在統(tǒng)一。（3）社會保障應由國家、企業(yè)和個人三者合理分擔，社會保障應被視為一個維護社會穩(wěn)定的過程，并將國家承擔的社會保障任務與每個人據(jù)其能力自主決定命運的天然義務嚴格分開。
德國的社會保障資金主要來源于雇主和雇員繳納的社會保險費，不足部分由聯(lián)邦財政補貼，稅收比重約占1/4左右。不同險種規(guī)定的費率、應稅所得上限、繳費上限以及收入補償率均不同（見表1）。各個險種相對獨立，費率采取比例費率結(jié)構，保險受益水平與繳費水平及繳費期限密切關聯(lián)，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。進入20世紀70年代以后，伴隨著人口結(jié)構的變化，社會保障支出增長加快，甚至超過了經(jīng)濟增長的承受能力。社會保障開支占GDP之比從1970年的10.4%，上升到1993年的15.48%，社會保障預算的平衡問題日益突出。從20世紀80年代開始，德國進行了社會保障制度的調(diào)整與改革，提高了費率，提高了應稅所得上限，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的辦法。目前，德國的社會保障綜合費率在40%以上，保障水平高于英美等國家。2000年，德國的社會保障繳費占名義GDP的比重為18.5%.
德國的失業(yè)保險制度很有特點。失業(yè)保險規(guī)定了國家援助形式，在全國各地以同樣條件和同樣數(shù)額支付失業(yè)保險金和失業(yè)補助金，領取失業(yè)金的條件是接受勞動局介紹的崗位。失業(yè)保險金不僅用于資助失業(yè)保險受益人，彌補失業(yè)者失去的收入，還用于資助積極勞動市場政策的實施，改善就業(yè)機會。而且，還有失業(yè)救助、最低收入保障制度作為補充。
德國的社會保障資金由政府指定專門機構負責管理和營運，以確?；鸨Ｖ翟鲋?。德國的社會保障費以勞動所得為費基，管理上與個人所得稅的稅基基本相同。德國將費率與險種的風險掛鉤，實行差別險種費率，體現(xiàn)權利與義務對等原則，符合效率要求。應稅所得上限的設置，也是一種效率機制。失業(yè)保險制度與積極勞動市場政策相互關聯(lián)，是兼顧公平與效率的舉措。通過這些舉措，確保了社會保障資金具有穩(wěn)定的來源。
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英國社會保障的政策目標是救濟貧民。英國現(xiàn)行的社會保障制度包括社會保險、社會補助、社會救助、保健服務。進入20世紀70年代，“福利國家”出現(xiàn)危機，國家財政不堪重負。從20世紀80年代開始至今，經(jīng)過20多年的改革，英國社會保障制度已發(fā)生了重要變化：（1）“普遍性原則”弱化，“有選擇性原則”增強。（2）在“平等”和“效率”的權衡上，政府更加注重“效率”。（3）更多地發(fā)揮市場機制的作用，政府管理的重心逐漸從發(fā)放社會津貼轉(zhuǎn)到提供優(yōu)質(zhì)的社會服務方面。
英國的社會保障制度是一種融養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等項目于一體的綜合性社會保障制度。全國性的社會保障基金包含養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金以及醫(yī)療保險基金等。社?；鹨試癖ｋU繳費為融資來源，其性質(zhì)與美國的工薪稅相同。每一個職工（包括受雇者和自由職業(yè)者）一旦收入達到一定水平，都必須按規(guī)定繳納社會保險費。社會保險費沒有區(qū)分保險項目，而是對各個保險項目實行統(tǒng)一費率，繳費標準全國統(tǒng)一，不存在地區(qū)差異。1985年以前，費率采取單一的比例費率結(jié)構。1985年以后，改為累進費率制，費率為工資總額的10%～19.45%.英國是唯一采取累進費率制的國家，且取消了雇主的應稅所得限額，但保留了雇員應稅所得限額。在英國，全體被保險人規(guī)定有相同的保險受益待遇，其數(shù)額能保障公民最低生活水平。
在英國的社會保障資金來源中，社會保障繳費所占比重偏低，1994年為34.95%（由雇主和雇員分別承擔）。英國的社會保障繳費占名義GDP的比重遠低于德國，但略高于美國，1988年為8%，2000年為7.5%.英國的社會保險費由國內(nèi)稅務局負責具體征收，收入上繳國庫，成為政府財政收入的有機組成部分，由財政部統(tǒng)收統(tǒng)支，不存在獨立的社保預算，只是各項社會保障在公共預算中單獨反映，當社會保障項目收不抵支時，按規(guī)定從一般性稅收收入中調(diào)劑解決。
英國的綜合性社會保障制度十分簡便，有利于降低制度運行成本，同時，政府利用集中的部分社會保險費，可以在全國范圍內(nèi)實行社會保障資金的余缺調(diào)劑，平衡地區(qū)差距。
英國連續(xù)20年推進“福利改革”的實踐告訴我們，社會保障必須推行兼顧效率和公平的原則，一味強調(diào)高福利、高公平是沒有出路的。
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美國的社會保障制度自20世紀30年代建立以來，迄今已發(fā)展成一套龐大的社會保障體系。美國的社會保障制度屬自由保險型，私人保險業(yè)處于主要地位，政府舉辦的社會保障處于次要地位。美國的社會保障繳費占名義GDP的比重為7%.美國的社會保障是以工薪稅作為籌資來源，以工薪所得為稅基，采取比例稅率結(jié)構。其中，公共年金計劃的運作與其他經(jīng)合組織成員國相比，其特點是低稅率、低保障水平。這一制度要求的工薪稅在20世紀90年代為工資總額的12.4%，由雇主、雇員各自承擔一半。這一稅率在經(jīng)合組織成員國（平均水平為16.3%）中是最低的。因為美國的人口結(jié)構比較年輕，而且美國退休金的工資替代率僅為44%.美國工薪稅稅率可以根據(jù)對人口老齡化的預測和退休養(yǎng)老金支付的需要，按“財務自理、收支平衡”的原則不斷調(diào)整。比如，1937～1949年，雇主、雇員各自繳納雇員工資的1%，20世紀50年代提高到1.5%，20世紀60年代提高到2.75%，20世紀70年代提高到3.65%，20世紀80年代調(diào)整為4.35%，20世紀90年代提高到5%左右。美國工薪稅稅基規(guī)定有上限，而且這個上限可以隨著物價和工資水平的提高而相應調(diào)整。此外，1937～1980年間，美國的養(yǎng)老保險模式一直是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制的辦法，采取“收支相抵、略有節(jié)余”的原則，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑。到了20世紀80年代，伴隨著基金赤字的出現(xiàn)，才由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為部分基金積累制。
美國的失業(yè)保險同樣以工薪稅籌資，應稅收入的起征點低，覆蓋面廣（97%的從業(yè)人員）。聯(lián)邦立法規(guī)定由雇主繳納失業(yè)保險稅款，雇員不用繳納。失業(yè)保險稅率與風險相關。通常由聯(lián)邦立法規(guī)定一個統(tǒng)一的全國性失業(yè)保險費率（1985年為0.8%）以及各州的最低失業(yè)保險費率（1985年為5.4%）。在這個最低費率的基礎上，各州可以自行確定具體費率。因而，各州費率不同，失業(yè)保險受益補償率也不同，通常相當于工資總額的50%.與眾不同的是，美國個別州的失業(yè)保險稅率采取的是“經(jīng)驗定率法”。所謂“經(jīng)驗定率法”實質(zhì)是一種旨在抑制企業(yè)解雇員工的浮動稅率制度。具體做法是依據(jù)雇主解雇員工的情況對雇主進行估分，據(jù)此估分確定雇主應承擔的失業(yè)保險稅率，高估分意味著高稅率，最高可達職工工資的10.5%（1985年）。這種“經(jīng)驗定率法”的目標和功能使在缺乏限制企業(yè)解雇人員的制度背景下，將解雇人員的社會成本部分轉(zhuǎn)嫁給雇主承擔。
如前所述，幾乎所有采取比例費率結(jié)構的國家都設置了應稅所得上限，而且，歷史上的慣例是應稅所得限額與工資總額不成比例增長。但美國卻例外，聯(lián)邦繳費限額和多數(shù)州繳費限額遠遠低于平均工資收入，甚至隨著時間推移遠遠滯后于平均工資收入。相反，在其他經(jīng)合組織成員國中，應稅所得限額遠遠高于平均工資收入。美國的做法緩和了應稅所得上限的設置所產(chǎn)生的累退性。
美國模式在處理效率和公平的關系上，在統(tǒng)一性和差別性關系的處理上，都提供了成功的經(jīng)驗。
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智利的養(yǎng)老保險制度實行個人繳費、個人所有、完全積累、私人機構經(jīng)營保險基金的私有化模式。智利模式有以下特點：（1）養(yǎng)老問題實行個人負責制，政府只是在立法與監(jiān)管方面承擔責任。顯然，智利模式本質(zhì)上只是一種法律強制下的個人儲蓄——投資型養(yǎng)老模式。（2）養(yǎng)老保險基金實行私營化管理。各個養(yǎng)老基金管理公司競爭經(jīng)營，個人賬戶可在各基金管理公司之間自由轉(zhuǎn)移。（3）監(jiān)管與營運分開。基金管理公司負責基金運營，由獨立的養(yǎng)老基金監(jiān)管局負責基金的監(jiān)督。基金的管理與投資計劃嚴格按照分散、透明和獨立的原則進行，以保障資金的安全與贏利。
智利模式強化了個人責任，提高了效率，但政府在社會保障方面的作用發(fā)揮不夠。
三、我國開征社會保障稅的構想
在我國開征社會保障稅，既符合國際慣例，又能緩解目前我國社?；鹑笨谳^大的困難，是完善我國社會保障制度的重要舉措。
?。ㄒ唬┖暧^原則
從我國國情出發(fā)，我國的社會保障制度從內(nèi)容范圍、項目標準到保障水平都不宜模仿高福利模式，而應遵循低水平保障的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，循序漸進。社會保障稅作為社會保障的基本籌資方式，其總稅負的確定要適度合理，既要滿足社會保障的資金要求，又要適應目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，適應私人部門的承受能力?？偠愗摬灰诉^高，否則會加重私人部門的負擔，妨礙經(jīng)濟發(fā)展。參照國際標準，我國目前社會保障稅占名義GDP的比重可定為14%左右。
完善社會保障制度應該而且可以實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一、福利原則與保險原則的統(tǒng)一。建立社會保障制度是基于社會公平的考慮，但現(xiàn)代經(jīng)濟理論告訴我們，只有政府機制與市場機制相結(jié)合才能兼顧公平與效率。社會保障制度的公平體現(xiàn)在它的互濟性、福利性方面。社會保障制度的效率體現(xiàn)在受益權利與繳費義務的對等性、調(diào)動社會成員的生產(chǎn)積極性、便于勞動力的合理流動性等方面。開征社會保障稅，通過稅收立法明確企業(yè)和個人的權利與義務，實行強制征收、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、分散營運，有助于降低制度運行成本，提高制度運行效率。從稅負的分配、稅基的確定、稅率的設計到基金營運管理及其受益支付，都要貫徹公平與效率相結(jié)合的原則。稅負的分配應實行合理負擔、量能負擔原則，不能因征稅而影響個人的基本生活和企業(yè)的生產(chǎn)積極性，稅基與稅率的設計應體現(xiàn)縱向公平與橫向公平的原則，受益支付應體現(xiàn)權利與義務對等的原則。
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各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同，有工薪稅和社會保障繳費之分。這兩種形式雖然名稱不同，但實質(zhì)上并無根本差別。社會保障稅作為一種典型的受益稅，其專用性、直接返還性決定了它的稅基必須是“所得”，只有以“所得”為稅基才能兼顧公平與效率?！八谩笔侵讣{稅人的所有應稅收入，包括貨幣收入和非貨幣收入在內(nèi)。
另外，應設置稅基上限，激勵高收入原則。國際經(jīng)驗表明，稅基上限的設置雖然有一定的累退性，但符合效率原則。
?。ㄈ┎扇《惵仕捷^低的差別險種稅率
社會保障稅稅率的確定不宜與目前各項費率相差過多，更不能高于目前費率，而應適度調(diào)低稅率。具體說來，應考慮兩點：（1）采用差別險種稅率。不同險種有不同的風險，實行差別險種稅率，將稅率與風險聯(lián)系起來，高風險的險種，稅率相應提高，以滿足不同險種對保險資金的需求。（2）采用適度累進稅率。通過適度累進稅率既可以緩和稅基上限設置所產(chǎn)生的累退性，體現(xiàn)公平原則，又可以采取與通貨膨脹率掛鉤的累進稅率，將稅率與通脹率結(jié)合起來，保持兩者同步變化的趨勢，確保社會保障基金的穩(wěn)定可靠。
?。ㄋ模嵭腥珖y(tǒng)籌制度
社會保障的統(tǒng)籌層次是一國社會保障社會化水平的標志，也是市場經(jīng)濟發(fā)育程度的標志。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力資源在全國范圍內(nèi)的合理流動。從理論上看，全國統(tǒng)籌既是中央政府統(tǒng)一履行公平職能與穩(wěn)定職能的需要，也是促進全國統(tǒng)一勞動力市場形成的需要，更是建立一個國家支持系統(tǒng)、形成統(tǒng)一的全國安全網(wǎng)的需要。國際經(jīng)驗表明，只有全國性的社會保障基金才便于政府在更大空間內(nèi)調(diào)劑余缺，平衡地區(qū)差距。我國的國情是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，基本公平的實施嚴重依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，目前的省級統(tǒng)籌只能是我國社會保障制度的過渡形式，全國統(tǒng)籌才是終極目標模式。無疑，社會保障稅的開征將為實行全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。
（五）基金管理市場化
社會保障基金管理的目標是實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋担瑵M足安全性、流動性和收益性的要求。我國傳統(tǒng)的社會保障基金管理模式規(guī)定社?；鹑客顿Y于國債和銀行存款，這種政府管制型的模式顯然會使基金失去市場增值的機會，無法滿足收益性的要求。應該借鑒國際經(jīng)驗，制定有關法律法規(guī)，組建一些專業(yè)化的社?；鸸芾砉?，由法律規(guī)定基金管理公司的行業(yè)準入要求及其目標責任，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，確保其法人地位，使其完全按照市場規(guī)則進行獨立分散經(jīng)營，互相競爭，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展，從而對社?；鸬臓I運真正承擔保值增值的責任。政府不用直接經(jīng)營社?；穑恍柙谫Y金的安全性方面通過法律法規(guī)進行干預。個人可以根據(jù)基金管理公司的營運績效自由選擇基金管理公司，與基金管理公司共擔風險，通過國家財政擔保機制防范風險。同時健全社保基金的監(jiān)管體系，組建社?；鸨O(jiān)管委員會，其成員由政府、企業(yè)及個人三方代表組成，負責社?；馉I運的績效評估，提供信息服務。同時強化會計、審計等部門及社會輿論的監(jiān)督，完善有關基金營運、監(jiān)管的機制，規(guī)范基金市場參與者的行為，提高基金營運的透明度，便于基金持有人監(jiān)管，確?；鸬目煽啃院桶踩?。
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