關(guān)鍵詞：稅式支出；預(yù)算管理；管理模式

　　稅式支出是指政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，以犧牲一定稅收利益為代價(jià)，通過(guò)對(duì)基準(zhǔn)稅制的背離，向特定納稅人提供的優(yōu)惠安排。從表層上看，它是國(guó)家對(duì)納稅人實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策，屬于財(cái)政收入的范疇，不屬于財(cái)政支出，但究其本質(zhì)特征，國(guó)家對(duì)應(yīng)稅收入的放棄最終影響了財(cái)政支出規(guī)模，因此，相當(dāng)于國(guó)家的一種特殊財(cái)政支出。稅式支出管理制度則是對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理的一種制度。其基本內(nèi)容包括稅式支出的界定、稅式支出涉及稅種的確定、稅式支出金額的統(tǒng)計(jì)、稅式支出效果的評(píng)價(jià)以及稅式支出管理模式等。目前西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都建立了稅式支出管理制度，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)，政府稅收優(yōu)惠管理失控導(dǎo)致的財(cái)政平衡的壓力與經(jīng)濟(jì)效率的損失問(wèn)題，是困擾我國(guó)稅收管理的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)際稅式支出管理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理提供了一種全新的思路，為此，立足本國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際稅式支出管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)的稅式支出管理制度，對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)財(cái)政收支管理的科學(xué)性， 提高財(cái)政收支效率，具有重要意義。

　　一、稅式支出管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　?。ㄒ唬┒愂街С瞿繕?biāo)、范圍和方式與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)、發(fā)展程度緊密相聯(lián)

　　在稅式支出管理的國(guó)際實(shí)踐中，根據(jù)本國(guó)國(guó)情以及不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，確定稅式支出目標(biāo)、范圍和形式，以期達(dá)到稅式支出政策與本國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)政策的完美配合，是國(guó)際上通行的一種作法。這種政策上的配合主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）稅式支出政策目標(biāo)：稅式支出政策與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；與科技政策相配合，激勵(lì)科技進(jìn)步；與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，促使區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展；與外資政策相配合，吸引外資和技術(shù)等。（2）稅式支出范圍：經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的國(guó)家，稅式支出范圍寬窄不同。發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場(chǎng)化程度較低，需要政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和范圍較為寬泛，政府面臨的稅收優(yōu)惠要求的壓力是經(jīng)常性的、廣泛性的，因此發(fā)展中國(guó)家的稅式支出范圍一般寬于發(fā)達(dá)國(guó)家。同時(shí)，由于發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)大多以直接稅為主，其稅式支出稅種范圍上也主要集中在直接稅、特別是所得稅方面。發(fā)展中國(guó)家的稅制主要以間接稅為主，這些國(guó)家的稅式支出稅種范圍則主要體現(xiàn)在間接稅、尤其是流轉(zhuǎn)稅方面。（3）稅式支出方式：發(fā)達(dá)國(guó)家一直較為重視加速折舊、延期納稅、稅收抵免等間接稅式支出形式；發(fā)展中國(guó)家則偏重于減免稅、優(yōu)惠稅率等直接稅式支出形式的運(yùn)用。不過(guò)，近年來(lái)，發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始注重運(yùn)用間接稅式支出。

　?。ǘ┻\(yùn)用收入放棄法估算稅式支出數(shù)量

　　稅式支出管理中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是要確定一個(gè)適度的稅式支出規(guī)模。一國(guó)的稅式支出規(guī)模過(guò)大，就不利于財(cái)政其他職能的發(fā)揮；若稅式支出規(guī)模過(guò)小，則不利于稅式支出功能的發(fā)揮，一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)不能得到有效地實(shí)施。要確定一個(gè)適度的稅式支出規(guī)模就需要對(duì)稅式支出進(jìn)行數(shù)量分析，而這種定量分析不能按照大多數(shù)直接現(xiàn)金支付計(jì)劃所采取的那些方法，可以在預(yù)算賬目進(jìn)行詳細(xì)地記錄，而只能運(yùn)用一定的測(cè)算技術(shù)和統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行估算。目前世界上實(shí)行稅式支出管理的國(guó)家，主要采用三種估算方法：（1）收入放棄法。計(jì)算政府因提供稅收優(yōu)惠而減少的稅收收入，在計(jì)算上，以包含某些特殊優(yōu)惠條款的現(xiàn)行立法與不包含該優(yōu)惠條款的立法的比較為依據(jù)。（2）收入收益法。計(jì)算政府若取消某項(xiàng)特定稅收優(yōu)惠可能增加的稅收收入。這是一種逆向測(cè)定稅式支出數(shù)量的方法。（3）支出等量法。計(jì)算政府以一項(xiàng)相應(yīng)的直接支出取代一項(xiàng)稅式支出，需要多少稅前支出才能達(dá)到相同的稅后收益或效果。

　　三種稅式支出數(shù)量估算方法中，收入收益法需要綜合考慮某項(xiàng)稅收優(yōu)惠條款取消后所產(chǎn)生的附屬影響或負(fù)效應(yīng)。如納稅人的行為效應(yīng)，各稅種間的相互作用等，從而使得計(jì)算復(fù)雜。支出等量法實(shí)際上是一種資源成本計(jì)算法，是假定納稅人行為沒(méi)有改變，并以預(yù)算狀況總體不變?yōu)榧俣ㄇ疤?。采用該方法需要將稅式支出?xiàng)目與具體的直接預(yù)算支出項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，操作起來(lái)非常困難。收入放棄法是一種對(duì)某種特定的稅收優(yōu)惠成本的事后檢驗(yàn)方法，相對(duì)于另外兩種方法而言，簡(jiǎn)便易行，因此，大多數(shù)國(guó)家在選擇統(tǒng)計(jì)方法時(shí)主要是選用收入放棄法。

　　（三）運(yùn)用成本分析法評(píng)估稅式支出效果，優(yōu)選稅式支出項(xiàng)目

　　稅式支出效果評(píng)估是檢驗(yàn)稅式支出政策的有效性，從而決定某項(xiàng)稅式支出存廢或進(jìn)行政策選擇的依據(jù)。稅式支出效果評(píng)估可以采用成本效益分析法，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界采用的成本效益分析法，主要包括凈效益現(xiàn)值評(píng)估法、效益成本比評(píng)估法和內(nèi)部收益評(píng)估法。然而，從稅收實(shí)踐看，稅式支出的效益分析對(duì)技術(shù)的要求較高，各方法都難以取得全面的效益真實(shí)數(shù)據(jù)。相對(duì)而言，對(duì)成本分析則較為容易，至少可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)估算得到稅式支出的直接成本。因此，受技術(shù)因素的制約，許多國(guó)家對(duì)稅式支出效果的評(píng)估，主要通過(guò)成本分析法進(jìn)行，并由此對(duì)稅式支出做出保留、縮減、取消的決定，以確保稅式支出項(xiàng)目的高效率。

　?。ㄋ模└鶕?jù)具體國(guó)情，選擇不同的稅式支出模式

　　目前西方各國(guó)對(duì)稅式支出管理主要采用三種模式：（1）全面預(yù)算管理。即將各個(gè)稅式支出項(xiàng)目納入統(tǒng)一的賬戶，按規(guī)范的預(yù)算編制方法和程序編制稅式支出預(yù)算，并作為政府預(yù)算報(bào)告的組成部分送交議會(huì)審批。（2）準(zhǔn)預(yù)算管理。即國(guó)家只對(duì)重要的稅式支出項(xiàng)目編制定期報(bào)表，雖也有政府的評(píng)估意見(jiàn)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但不直接納入正式的財(cái)政預(yù)算程序，只作為預(yù)算法案的參考和說(shuō)明，也無(wú)須議會(huì)審批。（3）非制度化的臨時(shí)監(jiān)控。即政府決定以稅式支出方式對(duì)于某一部門(mén)或者行業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)助時(shí)，才對(duì)因此而放棄的稅收收入?yún)⒄疹A(yù)算方法進(jìn)行估價(jià)和控制，不需要向議會(huì)提供。

　　三種管理模式中，全面的預(yù)算管理模式較為完善，對(duì)稅式支出的控制最嚴(yán)；準(zhǔn)預(yù)算管理模式次之；非制度化的監(jiān)控模式由于未真正形成統(tǒng)一、定期和系統(tǒng)的制度化，只是預(yù)算控制方法在稅收管理上的臨時(shí)應(yīng)用，嚴(yán)格意義上，并不能算作一種管理模式，因而其效果也最不理想。實(shí)踐中，各國(guó)通常都是基于本國(guó)的國(guó)情及各種條件，合理選擇稅式支出管理模式。目前，美國(guó)、加拿大等國(guó)實(shí)施了全面預(yù)算管理模式；而意大利、法國(guó)、德國(guó)等則采用了準(zhǔn)預(yù)算管理模式；愛(ài)爾蘭、芬蘭等一部分發(fā)展中國(guó)家則選用非制度化的臨時(shí)監(jiān)控模式。

　　二、我國(guó)稅式支出管理的現(xiàn)實(shí)分析

　　各國(guó)稅式支出管理的實(shí)踐表明，用稅式支出的觀點(diǎn)來(lái)看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出管理范疇，將使政府預(yù)算更加完善，從而完整地反映政府的活動(dòng)。人們從中可以清楚地認(rèn)識(shí)到，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財(cái)政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。稅式支出管理強(qiáng)化了人們對(duì)于稅收優(yōu)惠的成本意識(shí)，使人們更加重視稅收優(yōu)惠的效果，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況看，20世紀(jì)80年代中期，一些學(xué)者開(kāi)始引入和介紹國(guó)外稅式支出的相關(guān)內(nèi)容，90年代初期，對(duì)稅式支出問(wèn)題的研究一度成為當(dāng)時(shí)財(cái)稅理論界和財(cái)政稅務(wù)部門(mén)的重要議題，但由于種種原因，整個(gè)社會(huì)仍缺乏對(duì)稅式支出的認(rèn)識(shí)，稅式支出管理尚存在諸多問(wèn)題。

　　（一）稅式支出沒(méi)有正式納入預(yù)算化管理，缺乏總量控制，支出效應(yīng)低下

　　從現(xiàn)行我國(guó)稅式支出體制上看，對(duì)減免稅的申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)和執(zhí)行等制度已經(jīng)建立，但是，由于財(cái)稅部門(mén)還沒(méi)有將稅式支出納入預(yù)算和政府的有效控制中，尚未建立監(jiān)控稅式支出的有效機(jī)制，因而，不能對(duì)稅式支出進(jìn)行成本效益分析，對(duì)稅式支出的數(shù)量沒(méi)有固定的統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)實(shí)施支出的效果沒(méi)有合理的評(píng)估方法，也沒(méi)有像國(guó)外那樣，形成統(tǒng)一、定期和系統(tǒng)的制度，從而導(dǎo)致稅式支出額度過(guò)大、總量失控、結(jié)構(gòu)失衡。據(jù)估計(jì)，每年全國(guó)各種稅式支出的稅收額在1000億元左右，大致相當(dāng)于全國(guó)同期工商稅收的11%—12%，有的省份高達(dá)20%左右。①?gòu)奈⒂^上看，過(guò)多過(guò)濫的稅式支出政策，一方面，導(dǎo)致了相關(guān)部門(mén)不能有效把握優(yōu)惠稅款的去向，致使稅式支出的政策效應(yīng)難以得到有效實(shí)現(xiàn)；另一方面，大量的缺乏嚴(yán)格管理的稅式支出刺激了避稅行為，強(qiáng)化了納稅籌劃的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致納稅人對(duì)稅式支出的依賴，一定程度上誘發(fā)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方向的改變和資源配置扭曲，成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序混亂的重要因素。

　　（二）稅式支出范圍、結(jié)構(gòu)不盡合理，支出形式單一

　　首先，稅式支出范圍缺乏統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)的稅式支出范圍從總體上看，幾乎涉及各稅種、所有制、地區(qū)、行業(yè)、產(chǎn)品、項(xiàng)目和納稅人，如此寬泛的稅式支出項(xiàng)目范圍，不僅損害了稅收制度的完整性，而且已對(duì)財(cái)政預(yù)算的安排形成了制約，為財(cái)稅經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。具體說(shuō)來(lái)，內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅種，稅式支出差距過(guò)大，鼓勵(lì)外商投資的稅收支出過(guò)多， 違反了市場(chǎng)機(jī)制要求公平稅負(fù)、平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，使內(nèi)資企業(yè)處于不平等的地位，在一定程度上抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展；以區(qū)域性為主的稅式支出制度扭曲了投資者的地區(qū)選擇，不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及逐步縮小地區(qū)差距目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；產(chǎn)業(yè)稅式支出的政策目標(biāo)、重點(diǎn)不夠清晰，手段措施不夠有力，效果較差，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向功能。其次，稅式支出的稅種結(jié)構(gòu)不夠合理?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠幾乎涉及所有稅種，如所得稅類(lèi)中的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅；流轉(zhuǎn)稅類(lèi)中的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等。盡管稅收優(yōu)惠主要集中在所得稅方面，但流轉(zhuǎn)稅的稅式支出在整個(gè)稅式支出中也居于重要地位，這一方面不利于作為稅式支出較為適宜的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅作用的發(fā)揮，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下間接稅應(yīng)盡量保持中性的要求不符。再次，稅式支出形式單一。目前，我國(guó)的稅式支出主要采用減免稅、優(yōu)惠稅率等直接優(yōu)惠形式，加速折舊、投資抵免、再投資退稅等間接稅收優(yōu)惠形式雖也有運(yùn)用，但規(guī)模和范圍都不大。直接的稅式支出形式，不僅容易造成財(cái)政收入的大幅度下降，而且不易控制減免稅金的使用方向，不利于提高稅式支出的效果。

　?。ㄈ┎灰?guī)范、不透明的稅式支出法律法規(guī)，制約了對(duì)稅式支出的有效管理

　　現(xiàn)行的稅式支出政策與各個(gè)稅收單行法律、法規(guī)相聯(lián)系，除各稅種單行法或條例和細(xì)則中做出原則性的規(guī)定外，具體的一些稅式支出項(xiàng)目多散見(jiàn)于財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的各種通知和規(guī)定中，立法層次不高，政策條文零散、割裂，行政化色彩比較濃。同時(shí)由于政策制度透明度較低，使得稅式支出政策缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，在政策內(nèi)涵上沒(méi)有總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，有些政策之間甚至還相互重疊和沖突。措辭含混的一些稅式支出條款，同時(shí)也帶來(lái)了實(shí)踐中政策彈性較大的問(wèn)題，增添了稅務(wù)部門(mén)加強(qiáng)稅式支出管理的難度。

　　（四）稅式支出的管理權(quán)缺乏責(zé)任約束，導(dǎo)致稅式支出管理失控

　　按規(guī)定，我國(guó)稅式支出的管理權(quán)限主要應(yīng)集中于中央。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于缺乏對(duì)稅式支出的管理約束機(jī)制，地區(qū)之間利用稅式支出開(kāi)展不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為屢禁不止。地方各級(jí)政府及稅務(wù)機(jī)關(guān)從地方利益出發(fā)，以種種形式和手段，或明或暗地出臺(tái)一些不符合法律規(guī)范的稅式支出政策，越權(quán)減免稅收。如有的地方政府擅自決定停征某些稅種，有的地方對(duì)稅法明文規(guī)定不能減免的稅收，卻想方設(shè)法給予減免。特別是為了吸引外資，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，一些地方政府還擅自變通稅式支出政策，以“財(cái)政返還”方式代替稅式支出，導(dǎo)致“制度外”稅式支出政策的泛濫。這種對(duì)稅式支出缺乏責(zé)任約束的管理機(jī)制，必然會(huì)扭曲依法治稅的環(huán)境，削弱稅收法律的權(quán)威性，損害稅制的合理布局。

　　從以上分析可以看出，我國(guó)加強(qiáng)稅式支出的管理勢(shì)在必行，可采用的方式有多種，但最有效的方式無(wú)疑是全面推行稅式支出管理制度，確定科學(xué)、合理的解決方案。

　　三、構(gòu)建我國(guó)稅式支出管理制度的建議

　　在我國(guó)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)規(guī)范的稅式支出管理制度是一項(xiàng)十分艱巨的工作，為此，既要借鑒其他國(guó)家的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際。當(dāng)前，應(yīng)主要做好以下幾方面的工作：

　　（一）提高對(duì)稅式支出本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，將其納入政府財(cái)政支出范疇

　　政府采取稅式支出放棄本可以取得的稅收，減少特定納稅人的應(yīng)納稅額，同政府首先依法征稅，然后再通過(guò)財(cái)政支出將一部分稅收收入返還給那些最需要援助的納稅人，在本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。也就是說(shuō)，稅式支出在本質(zhì)上屬于一種特殊的財(cái)政支出范疇，為此，不加預(yù)算控制的稅式支出不僅對(duì)稅基造成侵蝕，而且給預(yù)算法帶來(lái)缺漏，對(duì)社會(huì)政策也帶來(lái)了壓力，因此，將稅式支出列入政府的財(cái)政支出系列，按照管理財(cái)政支出的方式予以量化和監(jiān)督，是科學(xué)合理地管理稅式支出的有效途徑。國(guó)際稅收實(shí)踐表明，將稅式支出納入財(cái)政預(yù)算管理，不僅有利于加強(qiáng)對(duì)各種稅式支出的控制，增加國(guó)家財(cái)政收入，有效控制稅款的使用方向，而且有利于政府在稅式支出與財(cái)政支出之間進(jìn)行比較，選擇較為恰當(dāng)或最佳的財(cái)政援助方式，又有利于政府正確評(píng)價(jià)各種稅式支出形式的實(shí)際效果，確定切合實(shí)際的改進(jìn)措施，提高稅收優(yōu)惠政策的效率，也有利于完善政府的財(cái)政預(yù)算制度。

　　（二）科學(xué)合理地界定稅式支出范圍

　　按照稅式支出理論，作為一種稅收制度，是由規(guī)范性稅制結(jié)構(gòu)條款和“偏離規(guī)范性稅制結(jié)構(gòu)”的特殊性條款兩個(gè)不同要素所組成的。一般而言，后者屬于稅式支出范疇。但實(shí)際上稅法往往不規(guī)定哪些是規(guī)范性條款?？紤]到目前我國(guó)稅制還不夠完善、管理水平不高的情況，我國(guó)稅式支出管理制度建設(shè)初期不宜將稅式支出的范圍確定得過(guò)于寬泛，而應(yīng)遵循合理可行的原則，稅式支出的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是那些市場(chǎng)機(jī)制作用不大或者失靈的領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確和規(guī)范我國(guó)稅式支出項(xiàng)目的范圍。

　　首先，規(guī)范稅式支出稅種范圍。所得稅的多少直接決定了納稅人的稅后所得額的大小，一般說(shuō)來(lái)，所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅作為稅式支出的稅種范圍比較適宜，許多國(guó)家也有這方面的經(jīng)驗(yàn)。但是，考慮到我國(guó)商品和勞務(wù)稅比重較大，涉及的稅收優(yōu)惠較多的現(xiàn)實(shí)，短時(shí)間內(nèi)可選擇流轉(zhuǎn)稅和所得稅相結(jié)合的模式。隨著我國(guó)稅制改革的日益深入，稅種結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，所得稅地位的逐步提高，應(yīng)逐步縮小流轉(zhuǎn)稅稅式支出的范圍與規(guī)模，將所得稅作為我國(guó)稅式支出的主體。

　　其次，優(yōu)化稅式支出方式范圍。各種稅式支出方式對(duì)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)在時(shí)間、范圍、程度上不盡相同。一般說(shuō)來(lái)，直接的稅式支出方式，直接降低了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，且管理上簡(jiǎn)便易行，但直接減少了財(cái)政收入，同時(shí)對(duì)政府讓渡的稅款使用方向難以控制。間接的稅式支出方式，并不減少政府的稅收收入，更有利于刺激投資，而且對(duì)政府讓渡的稅款使用方向能夠有效控制。因此，在稅式支出形式的選擇上，應(yīng)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的政策導(dǎo)向，進(jìn)行稅式支出形式的優(yōu)化選擇?？傮w上說(shuō)，應(yīng)借鑒國(guó)際慣例，減少和控制稅收減免、優(yōu)惠稅率等直接形式的使用，適當(dāng)增加加速折舊、盈虧抵補(bǔ)、投資抵免等間接形式的使用。

　　再次，明確稅式支出的政策范圍。稅式支出的作用在于對(duì)特定的行業(yè)、活動(dòng)和階層進(jìn)行鼓勵(lì)或照顧，但更重要的還在于以此達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政府宏觀政策目標(biāo)和宏觀調(diào)控任務(wù)，我國(guó)稅式支出政策范圍應(yīng)包括：（1）鼓勵(lì)特定產(chǎn)業(yè)的稅式支出政策（如農(nóng)業(yè)、能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）。（2）強(qiáng)化推動(dòng)科技進(jìn)步的稅式支出政策（如科技發(fā)明、科技轉(zhuǎn)讓、科技人員）。（3）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅式支出政策（如西部開(kāi)發(fā)）。（4）調(diào)節(jié)社會(huì)生活及穩(wěn)定社會(huì)的稅式支出政策（如社會(huì)保障、收入調(diào)節(jié)）。

　　（三）完善稅式支出的立法工作，加強(qiáng)稅式支出的法制化和規(guī)范化

　　為解決目前我國(guó)稅式支出條款分散于各個(gè)稅種的單行法、實(shí)施細(xì)則以及補(bǔ)充規(guī)定中的問(wèn)題，強(qiáng)化稅式支出措施的法制性、整體性和透明性，便于征納雙方執(zhí)行，建議我國(guó)立法機(jī)關(guān)盡快制定統(tǒng)一的《稅式支出法》，并完善相關(guān)的法律、法規(guī)體系?！抖愂街С龇ā窇?yīng)該對(duì)稅式支出的適用范圍、管理權(quán)限、具體措施、內(nèi)容、辦法、審批程序、享受稅式支出的權(quán)利和義務(wù)以及稅式支出法與其他相關(guān)法律法規(guī)的相互銜接問(wèn)題做出明確規(guī)定。比如《稅式支出法》在結(jié)構(gòu)層次上，可采取普遍優(yōu)惠與特殊優(yōu)惠相結(jié)合的雙層次模型。在稅種選擇上可以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅為主，支出方式選擇上可以延緩納稅時(shí)間和加速折舊等間接激勵(lì)為主，目標(biāo)導(dǎo)向上以就業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?。以《稅式支出法》為依?jù)，可有效增強(qiáng)稅式支出的剛性，也有利于消除地方政府在稅式支出領(lǐng)域的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。另外，還應(yīng)注意強(qiáng)化中央決定稅式支出政策的權(quán)限，規(guī)定地方政府不得再自行出臺(tái)稅式支出政策。

　?。ㄋ模┙⑼晟频慕y(tǒng)計(jì)制度，采用收入放棄法估算稅式支出的成本

　　對(duì)稅式支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)主要可以通過(guò)兩種途徑：一是在可以直接獲得稅式支出數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行加總或分類(lèi)核算。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作的開(kāi)展，是以各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，同時(shí)也需要納稅人及相關(guān)部門(mén)的配合。這就需要在實(shí)踐中，一方面盡量擴(kuò)大稅收統(tǒng)計(jì)的范圍，另一方面則應(yīng)擴(kuò)展納稅人自行申報(bào)納稅的數(shù)據(jù)指標(biāo)。二是在不能直接獲得有關(guān)數(shù)據(jù)的情況下，根據(jù)間接數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。相對(duì)于第一種統(tǒng)計(jì)方法，這項(xiàng)工作更為復(fù)雜，需要統(tǒng)計(jì)部門(mén)的數(shù)據(jù)支持，也需要選擇適合中國(guó)國(guó)情的統(tǒng)計(jì)方法。考慮我國(guó)的稅收管理和統(tǒng)計(jì)技術(shù)水平，對(duì)于國(guó)際上采用的收入放棄法、收入收益法和支出等量法三種統(tǒng)計(jì)方法，我國(guó)宜選用收入放棄法。因?yàn)樗恍枰孪瓤紤]稅式支出項(xiàng)目之間的相互效應(yīng)，增加或減少一項(xiàng)稅式支出對(duì)納稅人行為的影響、進(jìn)而對(duì)稅基的影響以及預(yù)期稅式支出效果能否顯現(xiàn)，在短期還是長(zhǎng)期顯現(xiàn)等一系列復(fù)雜而不確定的因素，只要相對(duì)簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)方法對(duì)某項(xiàng)稅式支出的實(shí)施成本進(jìn)行事后檢驗(yàn)即可。在稅式支出估算的具體操作程序上，應(yīng)以每個(gè)納稅人作為各個(gè)稅式支出項(xiàng)目數(shù)額預(yù)測(cè)的基本單位，然后分項(xiàng)目對(duì)各納稅人的稅式支出數(shù)額進(jìn)行加總和自下而上層層匯總，并將其加總或匯總結(jié)果作為財(cái)稅部門(mén)進(jìn)行稅式支出政策評(píng)估和編制稅式支出預(yù)算的依據(jù)。

　　（五）稅式支出管理模式的運(yùn)用應(yīng)由簡(jiǎn)到繁，逐步規(guī)范

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，全面預(yù)算管理模式效果最為理想，但各國(guó)卻并非都選擇此類(lèi)模式，因?yàn)樵撃Ｊ揭笠粐?guó)稅式支出的時(shí)間歷史較長(zhǎng)，有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)稅式支出的界定、統(tǒng)計(jì)方法比較完善，政府對(duì)稅式支出問(wèn)題高度重視，且進(jìn)行了較為深入的研究等。因此，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，稅式支出管理存在著不同的發(fā)展階段，即從臨時(shí)的監(jiān)督與控制向重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算控制和全面的預(yù)算管理發(fā)展。鑒于目前我國(guó)的財(cái)稅管理水平及缺乏高效的現(xiàn)代化處理系統(tǒng)和技術(shù)，我國(guó)的稅式支出管理模式應(yīng)由易到難、由簡(jiǎn)到繁、逐步規(guī)范。具體說(shuō)來(lái)，可先從某一部門(mén)（如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)）或某些支出項(xiàng)目（如減免稅、優(yōu)惠稅率）開(kāi)始進(jìn)行稅式支出的統(tǒng)計(jì)、測(cè)算、分析和評(píng)估，并編制簡(jiǎn)單的稅式支出報(bào)表。待積累一定經(jīng)驗(yàn)后，再對(duì)主要部門(mén)、行業(yè)的主要稅種（如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅等）和重點(diǎn)項(xiàng)目的稅式支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、測(cè)算、分析和評(píng)估，做出較確切的定量分析，形成較為正規(guī)、系統(tǒng)的稅式支出預(yù)算表，附在年度預(yù)算表之后。隨著財(cái)政能力和管理技術(shù)水平的逐步改善，再編制全面的稅式支出預(yù)算，將其作為國(guó)家復(fù)式預(yù)算體系的重要組成部分，按法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，最終將其納入法制化、規(guī)范化的軌道。

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