摘要：目前，我國(guó)個(gè)人所得稅征收面過(guò)窄、收入比重偏低。個(gè)人所得稅存在缺陷的現(xiàn)狀，嚴(yán)重制約了個(gè)人所得稅組織財(cái)政收入、公平社會(huì)財(cái)富分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行功能的充分發(fā)揮，也與我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展及收入分配結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。本文建議通過(guò)完善個(gè)人所得稅制，強(qiáng)化個(gè)人所得稅征管，以提高個(gè)人所得稅收入比重，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅功能和作用。

　　個(gè)人所得稅自1799年由英國(guó)首創(chuàng)，歷經(jīng)兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展和完善，已成為現(xiàn)代政府公平社會(huì)財(cái)富分配、組織財(cái)政收入，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，并成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的主體稅種。我國(guó)個(gè)人所得稅開征較晚。自1980年以來(lái)，國(guó)家先后頒布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》和《城市工商戶所得稅暫行條例》，1994年稅制改革中將以上三稅合并，實(shí)施新的《個(gè)人所得稅法》，1999年宣布從1999年10月1日起對(duì)居民儲(chǔ)蓄利息開征利息所得稅。至此，個(gè)人所得稅已進(jìn)入中國(guó)的千家萬(wàn)戶，與每個(gè)公民的利益直接相關(guān)，引起理論界和普通百姓的普遍關(guān)注。然而，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅征收面小，收入比重過(guò)低，與我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，妨礙了個(gè)人所得稅整體功能的有效發(fā)揮，因此，必須進(jìn)一步發(fā)展和完善。

　　一、發(fā)展和完善個(gè)人所得稅的現(xiàn)實(shí)可行性分析

　　如前所述，個(gè)人所得稅在籌集財(cái)政收入，公平社會(huì)財(cái)富分配、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面具有十分重要的作用。但上述作用的充分發(fā)揮，必須以個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收中占有相當(dāng)大的比重為前提。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)分析，通過(guò)發(fā)展和完善個(gè)人所得稅，逐步提高個(gè)人所得稅的收入比重，不僅是必要的，而且是完全可行的。

　　1改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展

　　GDP以及人均GDP快速持續(xù)增長(zhǎng)，為提高個(gè)人所得稅比重打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所得稅的比重將逐步高。美國(guó)著名現(xiàn)代財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在60年代曾對(duì)近40個(gè)國(guó)家的有關(guān)資料進(jìn)行分析，得出一個(gè)結(jié)論：間接稅占稅收收入的比重與人均GDP呈負(fù)相關(guān)，而個(gè)人所得稅與人均GDP呈正相關(guān)。即隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和人均GDP的增長(zhǎng)，間接稅在稅收收入中的比重將相應(yīng)下降，個(gè)人所得稅的稅收收入比重將相應(yīng)上升。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)看，近幾年來(lái)，特別是1994年以來(lái)，我國(guó)個(gè)人所得稅都保持了很高的增幅（年均遞增50%以上），這充分說(shuō)明我國(guó)個(gè)人所得稅稅源潛力巨大，我國(guó)目前已具備提高個(gè)人所得稅收入比重的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　2我國(guó)國(guó)民收入分配中，公民個(gè)人所得比重逐年上升，居民個(gè)人收入有大幅度增長(zhǎng)

　　據(jù)國(guó)家有關(guān)部門測(cè)算，在國(guó)民收入的最終分配中，居民所得份額已從1978年的50 5%上升為1995年的69 1%.目前我國(guó)個(gè)人收入逐年增加，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款近年來(lái)以每年8000億元的速度遞增，與此同時(shí)，據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的一份課題報(bào)告顯示：我國(guó)目前個(gè)人所得稅的征收面尚不足總?cè)丝诘?%，個(gè)人所得稅的平均稅負(fù)亦不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界各國(guó)平均水平。因此，我國(guó)要發(fā)展和完善個(gè)人所得稅，進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅比重，與我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，是完全可行的。

　　3面向富裕家庭征稅，在我國(guó)有著廣闊的前景

　　有資料表明，1994年我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄中，占3%的高收入戶擁有28%的儲(chǔ)蓄額；1995年20%的儲(chǔ)戶擁有60%的儲(chǔ)蓄額。至1999年上半年，中國(guó)公民已擁有近6萬(wàn)個(gè)億的儲(chǔ)蓄存款，其中80%的存款為20%的儲(chǔ)戶所擁有。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，個(gè)人所得稅主要是面向富裕家庭征稅。例如在美國(guó)，現(xiàn)有5%的美國(guó)高收入納稅人繳納了將近1/2的聯(lián)邦所得稅，占50%的低收入納稅人僅繳納了5%的聯(lián)邦所得稅。我國(guó)的情況則正好相反。近年來(lái)我國(guó)個(gè)人所得稅結(jié)構(gòu)中，有80%的收入是來(lái)自于職工工資收入，相對(duì)低收入的工薪階層是個(gè)人所得稅的主要繳納者。有人認(rèn)為：我們?cè)趪?guó)有企業(yè)改革上是“抓大放小”，而在個(gè)人所得稅征管上卻是“抓小放大”。應(yīng)提高向富裕家庭和高收入者課稅的比率，把潛在的稅源變成現(xiàn)實(shí)的稅收。

　　4我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行科學(xué)化征管的條件已基本具備

　　好的稅制要有好的征管去保證。在我國(guó)，要提高個(gè)人所得稅的收入比重，關(guān)鍵之一就是要有強(qiáng)有力的稅收征管。從現(xiàn)階段看，我國(guó)發(fā)展和完善個(gè)人所得稅的外部條件已經(jīng)基本具備：一是隨著多年來(lái)大張旗鼓的稅法宣傳，稅收知識(shí)的廣泛普及，公司納稅意識(shí)已有很大提高，隨著利息所得稅的開征，公民對(duì)稅收的心理承受能力進(jìn)一步加強(qiáng)，不至于排斥和抗拒個(gè)人所得稅；二是經(jīng)過(guò)20年的個(gè)人所得稅征管實(shí)踐，我國(guó)已積累了豐富的個(gè)人所得稅征管經(jīng)驗(yàn)，稅收征管水平有了很大提高，正在穩(wěn)步推行的稅收計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理，為個(gè)人所得稅的科學(xué)征管提供了基本的條件；三是從1999年10月1日對(duì)居民身份實(shí)行終身號(hào)碼不變制，以及即將實(shí)施的存款實(shí)名制，是科學(xué)地掌握納稅人收入來(lái)源，防止稅收流失，提高征管效率的有效保障；四是我國(guó)法律制度和會(huì)計(jì)制度進(jìn)一步健全，并與國(guó)際慣例接軌，亦有利于個(gè)人所得稅這個(gè)國(guó)際化稅種的征收。

　　當(dāng)然，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)個(gè)人所得稅征管水平相對(duì)較低，征管手段還相對(duì)落后，但西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為完善的個(gè)人所得稅也不是一蹴而就的，也經(jīng)歷了逐步發(fā)展和完善的過(guò)程。因此，我國(guó)個(gè)人所得稅的發(fā)展要立足于現(xiàn)有的條件，并在實(shí)踐中逐步加以完善。

　　二、發(fā)展和完善我國(guó)個(gè)人所得稅的思路

　　從充分發(fā)揮個(gè)人所得稅籌集財(cái)政收入，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的角度出發(fā)，我國(guó)應(yīng)改革和完善個(gè)人所得稅制，并逐步將個(gè)人所得稅的收入比重由目前的不到4%提高至10%—20%，以達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的一般水平。

　?。ㄒ唬└默F(xiàn)行分類所得稅制為綜合所得稅制，并實(shí)行按年計(jì)征。

　　分類所得稅是按稅法列舉的各項(xiàng)收入課征。其優(yōu)點(diǎn)在于可以廣泛采用源泉法，控制稅源，防止稅款逃漏，課征簡(jiǎn)便，并便于區(qū)分不同所得規(guī)定不同稅率。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民收入來(lái)源愈來(lái)愈廣泛，客觀上已不可能將有的收入逐項(xiàng)列入稅收法規(guī)；同時(shí)由于分類所得稅是按課稅客體的稅源分別課征，不能測(cè)定納稅人的負(fù)稅能力，還帶來(lái)納稅人通過(guò)收入分計(jì)等手段逃避稅收，導(dǎo)致稅負(fù)不公等問(wèn)題。而綜合所得稅是按所得主體的全部收入綜合計(jì)征，應(yīng)納稅額的多少與納稅人純收入水平緊密聯(lián)系，能適應(yīng)納稅人的納稅能力，較分類所得稅更符合公平原則。所以，綜合所得稅制必然取代分類所得稅制，這種變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，稅制由不成熟趨向成熟的必然結(jié)果。西方發(fā)達(dá)國(guó)家如英、德、美、法等亦經(jīng)歷了由分類所得稅向綜合所得稅轉(zhuǎn)化的過(guò)程。我國(guó)應(yīng)改現(xiàn)行分類所得稅為綜合所得稅，并實(shí)行按年計(jì)征。若改革一步到位有困難，可采取先實(shí)行分類綜合所得稅制，待時(shí)機(jī)成熟再行綜合所得稅制。

　　綜合所得稅的稅基原則上應(yīng)覆蓋個(gè)人的全部收入。因此，需合理界定個(gè)人的課稅所得。筆者認(rèn)為：綜合所得稅的課稅所得應(yīng)包括一定期間（一個(gè)納稅年度）內(nèi)所獲得的一切經(jīng)濟(jì)利益，而不問(wèn)其來(lái)源、方式，是貨幣所得或?qū)嵨锼?、是?jīng)常所得或偶然所得、是合法所得或非法所得，只要是能夠增加一定期間內(nèi)納稅人納稅能力的，均應(yīng)包括在個(gè)人課稅所得之中。這樣做至少有以下幾點(diǎn)好處：一是納稅人無(wú)法通過(guò)收入分計(jì)以逃避稅收；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)不須對(duì)納稅人的每項(xiàng)所得分析是何種所得，或其是否合法，便于征管，并節(jié)省稅收成本；三人收入來(lái)源、方式發(fā)生變化時(shí)，政府可不需修改稅法就能及時(shí)捕捉到新的個(gè)人所得稅課稅對(duì)象。

　?。ǘ┮⒅饕蚋呤杖胝吆透辉＜彝フn稅的個(gè)人所得稅制，對(duì)低收入人家庭免稅或課以低稅，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。

　　1合理確定個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)

　　個(gè)人所得稅納稅單位應(yīng)以家庭為主，而不是個(gè)人為主。家庭是社會(huì)的基本單位。個(gè)人所得稅的稅基應(yīng)是減除為了取得收入的費(fèi)用和生計(jì)費(fèi)用之后的可稅所得，即僅對(duì)能反映個(gè)人納稅能力的純所得部分課稅。因此，在歸集個(gè)人計(jì)稅總所得收入之后，必須從總所得收入中扣除不能反映其納稅能力的成本費(fèi)用及生計(jì)費(fèi)用。我國(guó)個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額偏低，又長(zhǎng)期沒有隨收入和物價(jià)提高而調(diào)整。這造成了兩種與稅收征管效率原則相違背的現(xiàn)象，一是使更多的有收入的個(gè)人都在所得稅征管范圍之內(nèi)，增加了征管對(duì)象的數(shù)量和征管成本，影響了征管效率；二是對(duì)低收入征稅，妨礙了稅收公平。因此，需要提高個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮納稅人在贍（撫）養(yǎng)以及教育、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面的扣除額，并根據(jù)通貨膨脹情況進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，以減少對(duì)低收入階層的課稅，有利提高征管效率，同時(shí)，嚴(yán)格個(gè)人所得稅減免項(xiàng)目，防止稅源流失。

　　2降低個(gè)人所得稅邊際稅率，減少稅率檔次

　　目前我國(guó)對(duì)工資薪金實(shí)行九級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高稅率為45%，與世界各國(guó)相比，這一稅率偏高。一方面會(huì)增強(qiáng)納稅人偷漏稅的動(dòng)機(jī)；另一方面由于45%的稅率在現(xiàn)實(shí)中極少運(yùn)用，這一稅率只起象征性的作用，有其名而無(wú)其實(shí)。應(yīng)重新設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行“少檔次、低稅率”的累進(jìn)稅率模式。在提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，維持現(xiàn)行低稅率（5%）部分，則各類所得之低所得納稅人應(yīng)該都可以接受；在高稅率部分，將45%向下調(diào)降至40%或35%（各中高檔稅率相應(yīng)調(diào)低），則可構(gòu)建一組由5%至35%或40%之間的累進(jìn)稅率。稅率檔次設(shè)計(jì)以六級(jí)左右為宜。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)稅收征管，建立以源泉扣繳和納稅人自我申報(bào)制度相結(jié)合的征管方式，并明確代扣代繳義務(wù)人的法律責(zé)任。

　　據(jù)專家測(cè)算，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的流失率在50%以上。因此，在完善個(gè)人所得稅制的同時(shí)，強(qiáng)化稅收征管，確保應(yīng)收盡收，是提高個(gè)人所得稅收入比重，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅功能作用的關(guān)鍵。建議在改分類所得稅為綜合所得稅的基礎(chǔ)上，對(duì)各類所得實(shí)行逐項(xiàng)扣繳，年度綜合申報(bào)納稅的辦法，以有利稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源的及時(shí)監(jiān)控。納稅人多繳稅，則退稅；少繳稅，則補(bǔ)稅。同時(shí)加快存款實(shí)名制的實(shí)施進(jìn)度，逐步實(shí)行收入支付信用化，推動(dòng)隱性收入顯性化，并加快征管手段的現(xiàn)化建設(shè)，以促進(jìn)個(gè)人所得稅的有效征收。

　　（四）開征遺產(chǎn)稅籌配套性稅種。

　?。ㄎ澹?yīng)改個(gè)人所得稅為中央稅。一是現(xiàn)行個(gè)人所得稅劃為地方稅，與“國(guó)際建行做法”不一致，一個(gè)人可能在全國(guó)各地有各種所得，由各地方政府征收，這有許多不便；二是個(gè)人所得稅的籌集收入功能可增加中央財(cái)政收入，有利增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。

　?。┙梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取必要措施（如實(shí)行歸集抵免制），解決企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的重疊征稅問(wèn)題，以合理減輕納稅人負(fù)擔(dān)。

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