作者：陳少強 財政部科研所  蔡曉燕 中國建設(shè)銀行廣東省分行

　　面對日益嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，發(fā)達國家逐步認識到傳統(tǒng)工業(yè)化道路的缺陷，并運用多種經(jīng)濟、法律和行政手段治理環(huán)境。環(huán)境稅收是一種通行的經(jīng)濟手段。發(fā)達國家環(huán)境稅大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

　　20世紀70年代初，經(jīng)合組織環(huán)境委員會首次提出“污染者付費”原則，要求排污者承擔規(guī)制、監(jiān)控排污行為的成本，其種類主要包括用戶費、特定用途收費等，專項排污收費構(gòu)成了環(huán)境稅的雛形。

　　20世紀80年代至90年代中期，環(huán)境稅種類日益增多，包括排污稅、碳稅、硫稅、汽車燃料稅、輕型燃油稅、電力稅、氣候變化稅、煤炭焦炭稅、航空燃油稅、發(fā)動機交通工具稅、廢棄物最終處理稅、包裝稅、水資源稅和采礦稅等。各種能源稅或能源環(huán)境稅一方面用來籌集財政收入，另一方面用于引導生產(chǎn)和消費。

　　20世紀90年代中期至今，發(fā)達國家紛紛推行綠色的財政、稅收政策，許多國家還進行了綜合的綠色稅制改革。目前，環(huán)境稅已成為許多發(fā)達國家主要的環(huán)境政策手段。

　　發(fā)達國家?guī)追N典型的環(huán)境稅

　　發(fā)達國家典型的環(huán)境稅主要有大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅。

　　大氣污染稅包括：1.二氧化硫稅，即對排放到空氣中的二氧化硫污染物征稅。1972年，美國率先開征此稅，其稅法規(guī)定：二氧化硫濃度達一級和二級標準的地區(qū)，每排放一磅硫分別課征15美分和10美分，以促使生產(chǎn)者安裝污染控制設(shè)備，同時轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。1991年，瑞典也開征了二氧化硫稅，該稅根據(jù)石油和煤炭的含硫量來征收。征收二氧化硫稅的國家還有荷蘭、挪威、日本、德國等。2.二氧化碳稅，即對燃料產(chǎn)生的二氧化碳污染物征稅。1991年，瑞典對油、煤炭、天然氣、液化石油氣、汽油和國內(nèi)航空燃料征收二氧化碳稅，其稅基是燃料的平均含碳量和發(fā)熱量。

　　水污染稅是對水體污染行為征收的一種稅。德國的水污染稅以廢水的“污染單位”為基準，稅率全國實行統(tǒng)一，稅金全部作為地方收入，用于改善地方水質(zhì)。荷蘭的水污染稅則是由政府對向地表水及凈化工廠直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質(zhì)的任何單位和個人征收。

　　噪聲稅是對超過一定分貝的特殊噪聲源所征收的一種稅，其目的主要是為政府籌集資金，用于在飛機場附近安裝隔噪設(shè)施，安置搬遷居民等。美國、德國、日本和荷蘭等國都征收此稅。荷蘭政府對民用飛機的使用者（主要是航空公司）在特定地區(qū)（主要是機場周圍）產(chǎn)生噪聲的行為征收噪聲稅，其稅基是噪聲的產(chǎn)生量。日本按照飛機著陸架次計征，美國洛杉磯則對機場的每位旅客和每噸貨物征收1美元噪聲治理稅。

　　固體廢物稅是對固體廢物的實際體積和類型定額征收的一種稅，其課稅對象包括飲料包裝物、廢紙和紙制品、舊輪胎等。美國對固體廢物實行飲料容器押金法，即顧客在購買飲料時要預先交上一定的押金，到歸還空容器時再退還押金。1993年，比利時在《環(huán)境稅法》中對固體廢物的征稅也作了類似的規(guī)定：環(huán)境稅適用于飲料容器、廢棄的照相機、工業(yè)使用的某些包裝品、殺蟲劑、紙以及電池等各類產(chǎn)品。

　　垃圾稅起源于荷蘭，主要是為收集和處理垃圾籌集資金。其征收方式是以單個家庭為征收單位，人口少的可以得到一定的減免。荷蘭還根據(jù)每個家庭所產(chǎn)生的垃圾數(shù)量，開征了政府垃圾收集稅（各地的市政府可在兩種稅之間進行選擇）。芬蘭和英國也于1996年開征了垃圾稅。

　　發(fā)達國家環(huán)境稅的特點及效果

　　環(huán)境稅內(nèi)容寬泛。發(fā)達國家環(huán)境稅課征范圍涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等諸多方面，包括與能源相關(guān)稅收、機動車相關(guān)稅、污染與資源稅、直接稅收中的環(huán)境條款4 大類，并包含了40余項稅種和相關(guān)條款，這與發(fā)達國家對環(huán)境的理解有關(guān)。在發(fā)達國家，環(huán)境被理解為作為人類居于其間的自然存在，并對經(jīng)濟體中的人類和其它生物提供了三大功能，即用于經(jīng)濟進而轉(zhuǎn)化為有益于人類的資源功能，接受并容納生產(chǎn)和消費所排放的無用甚至有害的副產(chǎn)品的受納功能，以及為包括人類在內(nèi)的所有生物提供居住環(huán)境的服務功能。由于廣義的環(huán)境涵蓋資源和能源的范疇，環(huán)境稅也相應包括與能源資源等相關(guān)稅種。

　　環(huán)境稅以能源稅為主體。例如，丹麥議會自1993年起增加了對汽油、柴油、電、煤、水及垃圾、廢水和尼龍袋（塑料袋）征收的稅款，其環(huán)境和能源稅已占該國稅收總額的10%左右。此外，根據(jù)經(jīng)合組織1995年的報告，OECD國家汽油稅負為其總價格的50%以上，其中，德國75.9%，法國78.7%，發(fā)達國家能源稅在環(huán)境稅中的主導地位由此可見一斑。

　　各國環(huán)境稅差異較大。首先，環(huán)境稅在各國稅收中的作用不同。那些經(jīng)濟發(fā)展相對發(fā)達、污染嚴重、民眾呼聲高的國家，如丹麥、芬蘭、瑞典和荷蘭等國，其環(huán)境稅地位較高。反之則較低。其次，環(huán)境稅總體構(gòu)成有差異。丹麥和芬蘭比較重視碳稅和硫稅的征收，而沒有開征水污染稅費；法國和德國對碳稅和硫稅重視程度相對較輕，而對水資源稅費更感興趣。第三，稅率不同。以碳稅一般稅率為例，荷蘭為0.4歐元/噸二氧化碳，芬蘭、丹麥為5.5-11.1歐元/噸二氧化碳，而瑞典高達37.9歐元/噸二氧化碳。

　　重視稅收差別和稅收優(yōu)惠的調(diào)節(jié)作用。發(fā)達國家推行稅收中性政策，兼顧稅收對各行業(yè)和經(jīng)濟鏈條的影響，注重最大限度地減少稅收對經(jīng)濟的負面影響。如德國在確定增加能源稅率的同時，規(guī)定了一系列減免措施：所有的地方公共交通工具（公共汽車和校車、鐵路和出租車）只支付增加的能源稅率的50%；公共貨車和鐵路運輸（鐵路、電車、無軌電車、地方火車、地鐵和懸浮列車）只負擔電稅的50%；合并生產(chǎn)熱和電力的設(shè)備，其每月的使用率或每年的任意使用率不低于70%的，可以完全減免現(xiàn)行的礦物油稅等。瑞典根據(jù)排放物對環(huán)境影響的程度，根據(jù)汽油是否含鉛將其分成清潔類和不清潔類汽油而分別征收。此外，為了保護歐盟工業(yè)產(chǎn)品和服務活動在國際市場上的競爭力，歐盟國家也采取了環(huán)境稅費返還與稅費減免措施。

　　注重爭取國民的理解和配合。發(fā)達國家普遍注意提高國民環(huán)保意識，爭取國民的理解和支持。例如，日本通過定期公布環(huán)境信息等方式，保證公眾的環(huán)境保護知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；并允許有條件地區(qū)的居民自發(fā)創(chuàng)立環(huán)保團體，這些團體能夠協(xié)助政府開展宣傳教育工作。

　　經(jīng)過30多年的實踐探索，發(fā)達國家實施的環(huán)境稅對環(huán)境改善效果顯著。硫稅使瑞典的硫排放量降低了6000噸；碳稅讓挪威部分經(jīng)濟部門二氧化碳排放量年均下降20%以上。美國自對損害臭氧的化學品征收消費稅以來，人們普遍減少了對氟里昂的使用；汽油稅的征收，鼓勵了消費節(jié)能汽車，從而減少了污染排放；開采稅的征收，有效抑制了在盈利邊際上的開采，從而減少了約10％-15％的石油總量消費。

　　環(huán)境稅也產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟效應。環(huán)境稅提高了部分資源、能源和燃料的價格，促使企業(yè)改進工藝和加大技術(shù)創(chuàng)新，在一定程度上提高了企業(yè)競爭力。如美國對破壞臭氧層的碳氟化物征稅，刺激了企業(yè)開發(fā)新的替代產(chǎn)品。瑞典對含硫柴油征稅，推動了企業(yè)開發(fā)新的少污染燃料。此外，通過環(huán)境稅的導向作用，也推動了發(fā)達國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　對我國研究開征環(huán)境稅的啟示

　　發(fā)達國家環(huán)境稅制的實施，表明了環(huán)境稅制在促進經(jīng)濟、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用，為我國環(huán)境稅體系的建立提供了可供參考的經(jīng)驗。

　　環(huán)境稅要立足我國國情。開征環(huán)境稅應充分考慮我國國情，稅負不能過重，這是因為：第一，我國人均收入低。發(fā)達國家開征環(huán)境稅時人均GDP大約有8000美元，而我國2007年人均GDP只有2500美元，稅負重將增加納稅人的負擔。其次，發(fā)達國家開征環(huán)境稅時已進入后工業(yè)化和信息化時代，而我國仍處于工業(yè)化中期，開征環(huán)境稅應注意其對企業(yè)國際競爭力的影響。第三，我國只能承擔共同但有差別的環(huán)保責任。保護人類賴以生存的自然環(huán)境是世界各國面臨的共同責任，發(fā)達國家應負起主要的環(huán)保責任，而對于像中國這樣的發(fā)展中國家來說，其首要任務依然是發(fā)展經(jīng)濟，消除貧困，其次才能考慮發(fā)揮環(huán)境稅在環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的作用。

　　逐步建立環(huán)境稅框架。在我國現(xiàn)行稅費體制中，既無獨立的環(huán)境稅，也無專門針對能源消耗和環(huán)境保護的能源稅，資源稅主要是調(diào)節(jié)資源級差收入，對環(huán)境資源保護并無實質(zhì)性影響。因此，開征環(huán)境稅應先易后難，分步推進。首先，根據(jù)綠色稅制的要求，對我國現(xiàn)行稅制進行微調(diào)，特別是調(diào)整增值稅、消費稅、所得稅、關(guān)稅、資源稅的有關(guān)政策規(guī)定。其次，推行費改稅，將原先具有收費功能的收費改為環(huán)境稅或能源稅，如將排放污水收費改征污染稅，適時開征燃油稅。第三，開征獨立的環(huán)境稅和能源稅。在費改稅之后，我國將開征獨立環(huán)境稅，如產(chǎn)品污染稅、垃圾稅、噪音稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅等。

　　稅收約束與稅收激勵并重。開征環(huán)境稅將增加企業(yè)生產(chǎn)和居民消費成本，遏制對資源能源的過度利用。同時，我國也應借鑒國外經(jīng)驗，注重發(fā)揮環(huán)境稅的激勵機制，減輕各方壓力。例如，政府與企業(yè)簽定合約，對于達到環(huán)境保護要求的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠或者減免政策。此外，政府也可運用政策優(yōu)惠手段，減少或免除低收入者和特定行業(yè)的稅收負擔。

　　做好相關(guān)基礎(chǔ)工作。一是明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)。清晰地界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，一方面有利于明確環(huán)境保護的受益者，將環(huán)境稅“污染者負擔”和“受益者付費”落到實處，另一方面，根據(jù)不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計制定不同的稅收原則，匹配最優(yōu)的環(huán)境稅征收方案也保障了環(huán)境稅的科學性。二是做好環(huán)境核算。在開征環(huán)境稅之前，中國應搜集整理最新的和質(zhì)量較好的環(huán)境開發(fā)、利用和治理的成本收益數(shù)據(jù)，將自然資源開發(fā)計劃與經(jīng)濟計劃聯(lián)系起來，促進資源環(huán)境管理部門和宏觀經(jīng)濟管理部門之間的配合與協(xié)調(diào)。三是完善法律法規(guī)。建立完善與環(huán)境保護有關(guān)的法律法規(guī)，加快實現(xiàn)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和新的《中華人民共和國資源法》的立法，完善現(xiàn)有環(huán)保行業(yè)的法律制度，并通過立法努力提高我國的環(huán)保標準。四是營造輿論氛圍。通過各種形式的宣傳報道，提高國民的環(huán)保意識，讓公眾及時、全面了解環(huán)境稅的必要性、重要性以及現(xiàn)實難度，爭取得到國民的理解和支持。此外，政府也可將環(huán)境稅開征信息提前向社會公布，給企業(yè)以調(diào)整時間，營造有利于環(huán)境稅開征的輿論環(huán)境。