內容提要：稅收優(yōu)惠政策作為引進外資的重要措施，在不同的階段和不同的環(huán)境中對東道國和投資者產(chǎn)生了差異很大的效果。稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生積極影響的關鍵在于因地制宜、注意與其他政策相互配合以及控制稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的消極影響。我國在制定引進外資的稅收優(yōu)惠政策時，應借鑒國際上的經(jīng)驗，有效地利用稅收優(yōu)惠政策引進外資。本文主要論述稅收優(yōu)惠的作用機制與特點以及產(chǎn)生稅收優(yōu)惠效應的背景，并在此基礎上分析稅收優(yōu)惠政策對我國引進外資的啟示作用。

　　近年來，外國直接投資（FDI）一直在快速增長。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的報告，1999年全世界的外國直接投資達8650億美元，2000年預計已超過10000億美元。近年來，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都把吸引外國直接投資作為國家經(jīng)濟發(fā)展的手段之一，并在不同程度上制定了吸引外資的優(yōu)惠政策。但是，各種優(yōu)惠政策具有完全不同的激勵外國資本進入的效應。

　　一、稅收優(yōu)惠是東道國通過各種手段減少外國直接投資者稅收負擔的政策措施，幾乎所有的欠發(fā)達國家和許多發(fā)達國家都以制定稅收優(yōu)惠政策吸引潛在的外國直接投資者。但是，稅收優(yōu)惠對投資者決策產(chǎn)生的影響程度、稅收優(yōu)惠的作用機制卻仍然是一個值得討論的問題。其中，關于稅收優(yōu)惠在影響投資者決策的權重問題，一般性低稅率和特殊的暫時性優(yōu)惠的效果問題，稅收優(yōu)惠對吸引不同類型的外國直接投資的作用差異問題，是各國經(jīng)濟學家和政策制定者首 先需要考慮的問題。

　　一般認為，政策穩(wěn)定、自然資源和人力資源的可得性、市場規(guī)模、稅收優(yōu)惠、基礎設施以及東道國對投資者的態(tài)度等，對直接投資者的決策都會產(chǎn)生影響。但是，在一系列影響因素中到底哪一個因素在起著決定作用？稅收優(yōu)惠的吸引力是否會被其他因素所抵消？這些都是人們所關心的重點。早在1955年，美國經(jīng)濟學家巴洛和萬德就開始著手研究影響跨國公司投資決策的決定因素。他們通過對美國247位外國投資者的調查發(fā)現(xiàn)，只有10％的投資者把稅收優(yōu)惠作為影響投資決策的首要條件，而對投資決策起決定作用的因素的順序是：貨幣的可兌換性（57％）、政治的穩(wěn)定性（39％）、市場容量和資源的可得性（26％）。另一項由羅賓遜主持的研究也得出了相同的結論：205家跨國公司的投資者認為，政治的穩(wěn)定、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定是最為重要的因素。在面臨關稅或外匯壁壘的情況下，影響投資決策的非政策因素是市場份額，影響投資決策的政策性因素是所有權管理和組織的繁瑣管制、東道國對外國企業(yè)的歧視性態(tài)度，稅收優(yōu)惠政策被排除在投資者所考慮的因素之外。羅斯和克雷斯滕森（1959）發(fā)現(xiàn)在墨西哥的27項外國投資中，只有一個項目的投資者曾經(jīng)把稅收優(yōu)惠作為潛在的決定因素。有學者在1967年對牙買加的55個外商直接投資項目進行的調查中發(fā)現(xiàn)，只有兩個項目的投資者把牙買加的稅收優(yōu)惠作為他們在牙買加投資的決定因素。

　　但是，1980年以來卻有更多的研究得出了相反的結論。1985年，世界銀行的經(jīng)濟學家對10個國家74個外國直接投資項目進行了調查研究，其中有50個項目（67％）的投資者認為，他們對投資國的選擇完全取決于該國的稅收優(yōu)惠政策；如果這些國家沒有相應的稅收優(yōu)惠，他們極有可能投資于其他國家或通過出口供應當?shù)厥袌觥Ａ硪环輰η钒l(fā)達國家295個公司的研究（1990）表明，東道國的稅收優(yōu)惠是決定跨國公司投資區(qū)位選擇的第二重要因素，排在匯款限制之后，60％的公司把東道國的稅收優(yōu)惠視為關鍵因素，只有1％的公司認為稅收優(yōu)惠是可以忽略的。

　　這表明，影響投資者決策的各個因素的位次已經(jīng)發(fā)生了變化。20世紀80年代以前，投資者比較注重投資環(huán)境，稅收優(yōu)惠是投資者較少考慮的因素，有些投資者甚至完全不考慮稅收因素。但隨著東道國投資環(huán)境的普遍改善，投資者轉而注重投資的成本——收益問題，稅收因素因此被提到重要的位置。如對阿根廷外國直接投資者的調查顯示：1961和1971年，稅收因素被排在所有影響直接投資決策因素的第七位，而80年代以后，稅收因素就上升到了第一位。我們可以認為，稅收因素在外國直接投資的區(qū)位決策中已經(jīng)變得越來越重要了。當然，應該指出，稅收優(yōu)惠并不影響投資者是否在海外進行投資的決策，只是當海外投資已被決定、在進行投資國別選擇時，東道國稅率的高低才對投資者有較大的影響。 稅收優(yōu)惠有許多表現(xiàn)形式，如減免所得稅、免稅期、擴大投資和再投資補貼、特殊扣除等。在這些優(yōu)惠措施中，究竟是一般性的低稅率優(yōu)惠還是特殊的暫時稅收優(yōu)惠更能吸引外國投資者呢？從對許多案例的分析來看，東道國在稅收優(yōu)惠政策的選擇上具有較大的靈活性。政府采取一般性的優(yōu)惠手段還是特殊的優(yōu)惠手段，其效果是不一樣的。一般而言，對投資者產(chǎn)生較大影響的是一般性的稅收優(yōu)惠政策。特殊的稅收優(yōu)惠只能針對個別項目，對大多數(shù)投資者而言，獲得特殊稅收優(yōu)惠的機會很有限，效果也非常有限，而一般性的稅收優(yōu)惠是每個投資者都能享受和把握的。另一方面，投資者希望有一個相對穩(wěn)定、政策透明的投資環(huán)境，特殊的稅收優(yōu)惠可能導致對稅收政策的曲解，并由于對優(yōu)惠政策不恰當?shù)氖褂枚y以使應有的優(yōu)惠落到實處。因此，對潛在的投資者而言，一般性的稅率降低比特殊的稅收優(yōu)惠或投資津貼更重要。

　　事實上，除了一般性優(yōu)惠手段和特殊的優(yōu)惠手段會出現(xiàn)效果的差異外，對不同類型的外國直接投資，稅收優(yōu)惠的效果也會不一樣，最典型的是在出口導向型和進口替代型投資上的差別。對進口替代型的投資者而言，是否進行投資主要取決于當?shù)厥袌龅囊?guī)模和條件，他們往往只考慮兩個問題：（1）他們是否有超過當?shù)仄髽I(yè)的競爭優(yōu)勢。（2）直接投資是否比簡單地向這一市場出口產(chǎn)品更有利。由于投資者的競爭對手主要來自于當?shù)仄髽I(yè)和在當?shù)赝顿Y的其他跨國公司，而每個競爭者都可以享受到相同的稅收環(huán)境。因此，東道國是否有稅收優(yōu)惠就顯得不是那么重要。但在出口導向型的投資中，生產(chǎn)成本對出口產(chǎn)品的競爭力有相當重要的影響，東道國的稅負越低，生產(chǎn)成本就越低，出口產(chǎn)品的競爭力就越強。在決定一個特定的項目是否值得去投資時，除了考慮政策的穩(wěn)定性和有效率的、廉價的勞動力的可得性外，稅收優(yōu)惠就成為投資者考慮的另一個重要因素。

　　另一個值得重視的問題是，東道國的稅收優(yōu)惠是否會被雙重征稅所抵消？許多國家對本國居民的所有所得征稅，在海外投資取得的利潤往往被包含在母國公司的所得中，構成母國征稅的基礎。有些在東道國得到的稅收減免反而構成對外投資國的稅源，這樣，東道國的稅收優(yōu)惠非但不能刺激投資者，反而成為東道國向母國提供的一種津貼。如果這樣，東道國的稅收優(yōu)惠對投資者是沒有價值的。但是，由于大多數(shù)資本輸出國都準許稅收饒讓，在與欠發(fā)達國家簽訂的稅收協(xié)定中，允許在東道國獲得的稅收減免作為本國稅收抵免的一部分，這樣看來，稅收優(yōu)惠對投資者仍然是有價值的。即便沒有稅收饒讓，投資者的利潤在沒有匯出之前，可以較長時期地得到東道圍的優(yōu)惠；如果投資者不將利潤匯回國內，就能無限期地享受到稅收優(yōu)惠的好處。

　　二、改革開放以來，我國制定了許多吸引外國直接投資的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策的實施，對吸引外國直接投資起到了很重要的作用，在稅收優(yōu)惠政策實施較早的東南沿海地區(qū)，外資數(shù)量遠遠超過了內地。大量的調研資料也表明，我國稅收優(yōu)惠政策對吸引外國直接投資產(chǎn)生了積極的影響。但是，我國是否要繼續(xù)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策呢？從國際直接投資的發(fā)展態(tài)勢看，回答應當是肯定的。為了達到引進外資、加快技術進步和推進我國經(jīng)濟發(fā)展的預期目標，我國在很長的一段時期內，仍然必須通過制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策來有效地引進外資。結合我國引進外資的戰(zhàn)略目標和國際資本的變化趨勢，我國在制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策時主要應考慮以下因素：

　?。ㄒ唬┨幚砗枚愂諆?yōu)惠與投資環(huán)境的關系，充分認識到我國引進外資的關鍵仍然是改善投資環(huán)境

　　按照聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的定義，優(yōu)惠是指政府提供給特定企業(yè)的任何可衡量的經(jīng)濟方面的利益，由此可以提高特定外資企業(yè)的收益率，或降低其成本或風險。但是，我們應當注意區(qū)分優(yōu)惠與投資環(huán)境要素之間的差異，優(yōu)惠并不包括諸如基礎設施、有關外國直接投資的法律制度、企業(yè)經(jīng)營制度、利潤的匯回或國民待遇等因素。毫無疑問，這些政策或者基礎設施會影響跨國公司的投資區(qū)位決策，但從實質上說都不是對外國直接投資的優(yōu)惠，而是涉及一個國家的投資環(huán)境問題。只有在外資企業(yè)的其他生產(chǎn)經(jīng)營條件已經(jīng)具備的情況下，各種優(yōu)惠政策才具有實際意義。因此，我們不能僅僅依靠競相給予外商優(yōu)惠來引進外資，投資環(huán)境的改善同樣十分重要。

　?。ǘ┍仨氄J識到產(chǎn)生稅收優(yōu)惠政策效應的有效條件，重視其他政策的搭配與組合

　　應當看到，稅收優(yōu)惠在影響外國直接投資的區(qū)位選擇決策中作用的有限性，其他政策如政治穩(wěn)定性、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定性以及對外國控股企業(yè)的非歧視性等政策因素同樣重要。稅收優(yōu)惠措施的效果取決于許多條件，同時還需要各級政府和政策的協(xié)調。只有稅收優(yōu)惠而缺乏其他相應的政策，投資者從稅收優(yōu)惠中得到的利益往往會被其他負面因素所抵消。這就要求我們在制定引進外資的政策中，注意稅收優(yōu)惠與其他政策變量與非政策變量的配合。

　　（三）必須考慮稅收優(yōu)惠的效率與代價，審慎地利用稅收優(yōu)惠

　　稅收優(yōu)惠有效率是指稅收優(yōu)惠能顯著地增加經(jīng)濟的產(chǎn)出，對東道國產(chǎn)生的實際利益大于由于稅收優(yōu)惠而導致的利益損失或機會損失。通常，外國直接投資給東道國帶來的利益有創(chuàng)造就業(yè)機會、改善基礎設施、技術轉移與擴散以及拓展新市場等。同時，也可能由于損害環(huán)境、耗費原材料、割裂國內經(jīng)濟等而導致東道國的較大損失。只有當投資利益大于損失時，東道國的稅收優(yōu)惠才是有效率的。東道國不能因為片面追求外國投資的數(shù)量而犧牲本國的利益，在制定優(yōu)惠政策時，要充分考慮該項政策的實施對本國的環(huán)境、市場、技術等方面的影響。

　　形象地比喻，我國稅收優(yōu)惠政策是一種特殊的外資引進對策，是根據(jù)自身經(jīng)濟“癥結”和跨國公司相對應的“療效”而確立的。也即是建立在國際直接投資對我國經(jīng)濟能夠產(chǎn)生增長效應的預期和現(xiàn)實之上的。從長遠來看，相對穩(wěn)定的一般性國際直接投資政策，是我國利用國際直接投資參與國際分工、進而推進自身動態(tài)優(yōu)勢的基礎。