內(nèi)容提要：稅收優(yōu)惠政策作為引進(jìn)外資的重要措施，在不同的階段和不同的環(huán)境中對(duì)東道國(guó)和投資者產(chǎn)生了差異很大的效果。稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生積極影響的關(guān)鍵在于因地制宜、注意與其他政策相互配合以及控制稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的消極影響。我國(guó)在制定引進(jìn)外資的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，有效地利用稅收優(yōu)惠政策引進(jìn)外資。本文主要論述稅收優(yōu)惠的作用機(jī)制與特點(diǎn)以及產(chǎn)生稅收優(yōu)惠效應(yīng)的背景，并在此基礎(chǔ)上分析稅收優(yōu)惠政策對(duì)我國(guó)引進(jìn)外資的啟示作用。

　　近年來(lái)，外國(guó)直接投資（FDI）一直在快速增長(zhǎng)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的報(bào)告，1999年全世界的外國(guó)直接投資達(dá)8650億美元，2000年預(yù)計(jì)已超過(guò)10000億美元。近年來(lái)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都把吸引外國(guó)直接投資作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段之一，并在不同程度上制定了吸引外資的優(yōu)惠政策。但是，各種優(yōu)惠政策具有完全不同的激勵(lì)外國(guó)資本進(jìn)入的效應(yīng)。

　　一、稅收優(yōu)惠是東道國(guó)通過(guò)各種手段減少外國(guó)直接投資者稅收負(fù)擔(dān)的政策措施，幾乎所有的欠發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)達(dá)國(guó)家都以制定稅收優(yōu)惠政策吸引潛在的外國(guó)直接投資者。但是，稅收優(yōu)惠對(duì)投資者決策產(chǎn)生的影響程度、稅收優(yōu)惠的作用機(jī)制卻仍然是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。其中，關(guān)于稅收優(yōu)惠在影響投資者決策的權(quán)重問(wèn)題，一般性低稅率和特殊的暫時(shí)性優(yōu)惠的效果問(wèn)題，稅收優(yōu)惠對(duì)吸引不同類型的外國(guó)直接投資的作用差異問(wèn)題，是各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者首 先需要考慮的問(wèn)題。

　　一般認(rèn)為，政策穩(wěn)定、自然資源和人力資源的可得性、市場(chǎng)規(guī)模、稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施以及東道國(guó)對(duì)投資者的態(tài)度等，對(duì)直接投資者的決策都會(huì)產(chǎn)生影響。但是，在一系列影響因素中到底哪一個(gè)因素在起著決定作用？稅收優(yōu)惠的吸引力是否會(huì)被其他因素所抵消？這些都是人們所關(guān)心的重點(diǎn)。早在1955年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴洛和萬(wàn)德就開(kāi)始著手研究影響跨國(guó)公司投資決策的決定因素。他們通過(guò)對(duì)美國(guó)247位外國(guó)投資者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10％的投資者把稅收優(yōu)惠作為影響投資決策的首要條件，而對(duì)投資決策起決定作用的因素的順序是：貨幣的可兌換性（57％）、政治的穩(wěn)定性（39％）、市場(chǎng)容量和資源的可得性（26％）。另一項(xiàng)由羅賓遜主持的研究也得出了相同的結(jié)論：205家跨國(guó)公司的投資者認(rèn)為，政治的穩(wěn)定、政府對(duì)私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定是最為重要的因素。在面臨關(guān)稅或外匯壁壘的情況下，影響投資決策的非政策因素是市場(chǎng)份額，影響投資決策的政策性因素是所有權(quán)管理和組織的繁瑣管制、東道國(guó)對(duì)外國(guó)企業(yè)的歧視性態(tài)度，稅收優(yōu)惠政策被排除在投資者所考慮的因素之外。羅斯和克雷斯滕森（1959）發(fā)現(xiàn)在墨西哥的27項(xiàng)外國(guó)投資中，只有一個(gè)項(xiàng)目的投資者曾經(jīng)把稅收優(yōu)惠作為潛在的決定因素。有學(xué)者在1967年對(duì)牙買(mǎi)加的55個(gè)外商直接投資項(xiàng)目進(jìn)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有兩個(gè)項(xiàng)目的投資者把牙買(mǎi)加的稅收優(yōu)惠作為他們?cè)谘蕾I(mǎi)加投資的決定因素。

　　但是，1980年以來(lái)卻有更多的研究得出了相反的結(jié)論。1985年，世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)10個(gè)國(guó)家74個(gè)外國(guó)直接投資項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查研究，其中有50個(gè)項(xiàng)目（67％）的投資者認(rèn)為，他們對(duì)投資國(guó)的選擇完全取決于該國(guó)的稅收優(yōu)惠政策；如果這些國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，他們極有可能投資于其他國(guó)家或通過(guò)出口供應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)。另一份對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家295個(gè)公司的研究（1990）表明，東道國(guó)的稅收優(yōu)惠是決定跨國(guó)公司投資區(qū)位選擇的第二重要因素，排在匯款限制之后，60％的公司把東道國(guó)的稅收優(yōu)惠視為關(guān)鍵因素，只有1％的公司認(rèn)為稅收優(yōu)惠是可以忽略的。

　　這表明，影響投資者決策的各個(gè)因素的位次已經(jīng)發(fā)生了變化。20世紀(jì)80年代以前，投資者比較注重投資環(huán)境，稅收優(yōu)惠是投資者較少考慮的因素，有些投資者甚至完全不考慮稅收因素。但隨著東道國(guó)投資環(huán)境的普遍改善，投資者轉(zhuǎn)而注重投資的成本——收益問(wèn)題，稅收因素因此被提到重要的位置。如對(duì)阿根廷外國(guó)直接投資者的調(diào)查顯示：1961和1971年，稅收因素被排在所有影響直接投資決策因素的第七位，而80年代以后，稅收因素就上升到了第一位。我們可以認(rèn)為，稅收因素在外國(guó)直接投資的區(qū)位決策中已經(jīng)變得越來(lái)越重要了。當(dāng)然，應(yīng)該指出，稅收優(yōu)惠并不影響投資者是否在海外進(jìn)行投資的決策，只是當(dāng)海外投資已被決定、在進(jìn)行投資國(guó)別選擇時(shí)，東道國(guó)稅率的高低才對(duì)投資者有較大的影響。 稅收優(yōu)惠有許多表現(xiàn)形式，如減免所得稅、免稅期、擴(kuò)大投資和再投資補(bǔ)貼、特殊扣除等。在這些優(yōu)惠措施中，究竟是一般性的低稅率優(yōu)惠還是特殊的暫時(shí)稅收優(yōu)惠更能吸引外國(guó)投資者呢？從對(duì)許多案例的分析來(lái)看，東道國(guó)在稅收優(yōu)惠政策的選擇上具有較大的靈活性。政府采取一般性的優(yōu)惠手段還是特殊的優(yōu)惠手段，其效果是不一樣的。一般而言，對(duì)投資者產(chǎn)生較大影響的是一般性的稅收優(yōu)惠政策。特殊的稅收優(yōu)惠只能針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目，對(duì)大多數(shù)投資者而言，獲得特殊稅收優(yōu)惠的機(jī)會(huì)很有限，效果也非常有限，而一般性的稅收優(yōu)惠是每個(gè)投資者都能享受和把握的。另一方面，投資者希望有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、政策透明的投資環(huán)境，特殊的稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致對(duì)稅收政策的曲解，并由于對(duì)優(yōu)惠政策不恰當(dāng)?shù)氖褂枚y以使應(yīng)有的優(yōu)惠落到實(shí)處。因此，對(duì)潛在的投資者而言，一般性的稅率降低比特殊的稅收優(yōu)惠或投資津貼更重要。

　　事實(shí)上，除了一般性優(yōu)惠手段和特殊的優(yōu)惠手段會(huì)出現(xiàn)效果的差異外，對(duì)不同類型的外國(guó)直接投資，稅收優(yōu)惠的效果也會(huì)不一樣，最典型的是在出口導(dǎo)向型和進(jìn)口替代型投資上的差別。對(duì)進(jìn)口替代型的投資者而言，是否進(jìn)行投資主要取決于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的規(guī)模和條件，他們往往只考慮兩個(gè)問(wèn)題：（1）他們是否有超過(guò)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。（2）直接投資是否比簡(jiǎn)單地向這一市場(chǎng)出口產(chǎn)品更有利。由于投資者的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手主要來(lái)自于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和在當(dāng)?shù)赝顿Y的其他跨國(guó)公司，而每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者都可以享受到相同的稅收環(huán)境。因此，東道國(guó)是否有稅收優(yōu)惠就顯得不是那么重要。但在出口導(dǎo)向型的投資中，生產(chǎn)成本對(duì)出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力有相當(dāng)重要的影響，東道國(guó)的稅負(fù)越低，生產(chǎn)成本就越低，出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力就越強(qiáng)。在決定一個(gè)特定的項(xiàng)目是否值得去投資時(shí)，除了考慮政策的穩(wěn)定性和有效率的、廉價(jià)的勞動(dòng)力的可得性外，稅收優(yōu)惠就成為投資者考慮的另一個(gè)重要因素。

　　另一個(gè)值得重視的問(wèn)題是，東道國(guó)的稅收優(yōu)惠是否會(huì)被雙重征稅所抵消？許多國(guó)家對(duì)本國(guó)居民的所有所得征稅，在海外投資取得的利潤(rùn)往往被包含在母國(guó)公司的所得中，構(gòu)成母國(guó)征稅的基礎(chǔ)。有些在東道國(guó)得到的稅收減免反而構(gòu)成對(duì)外投資國(guó)的稅源，這樣，東道國(guó)的稅收優(yōu)惠非但不能刺激投資者，反而成為東道國(guó)向母國(guó)提供的一種津貼。如果這樣，東道國(guó)的稅收優(yōu)惠對(duì)投資者是沒(méi)有價(jià)值的。但是，由于大多數(shù)資本輸出國(guó)都準(zhǔn)許稅收饒讓，在與欠發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的稅收協(xié)定中，允許在東道國(guó)獲得的稅收減免作為本國(guó)稅收抵免的一部分，這樣看來(lái)，稅收優(yōu)惠對(duì)投資者仍然是有價(jià)值的。即便沒(méi)有稅收饒讓，投資者的利潤(rùn)在沒(méi)有匯出之前，可以較長(zhǎng)時(shí)期地得到東道圍的優(yōu)惠；如果投資者不將利潤(rùn)匯回國(guó)內(nèi)，就能無(wú)限期地享受到稅收優(yōu)惠的好處。

　　二、改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了許多吸引外國(guó)直接投資的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，對(duì)吸引外國(guó)直接投資起到了很重要的作用，在稅收優(yōu)惠政策實(shí)施較早的東南沿海地區(qū)，外資數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了內(nèi)地。大量的調(diào)研資料也表明，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策對(duì)吸引外國(guó)直接投資產(chǎn)生了積極的影響。但是，我國(guó)是否要繼續(xù)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策呢？從國(guó)際直接投資的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，回答應(yīng)當(dāng)是肯定的。為了達(dá)到引進(jìn)外資、加快技術(shù)進(jìn)步和推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，我國(guó)在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，仍然必須通過(guò)制定和實(shí)施各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策來(lái)有效地引進(jìn)外資。結(jié)合我國(guó)引進(jìn)外資的戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)際資本的變化趨勢(shì)，我國(guó)在制定和實(shí)施各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策時(shí)主要應(yīng)考慮以下因素：

　?。ㄒ唬┨幚砗枚愂諆?yōu)惠與投資環(huán)境的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)引進(jìn)外資的關(guān)鍵仍然是改善投資環(huán)境

　　按照聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的定義，優(yōu)惠是指政府提供給特定企業(yè)的任何可衡量的經(jīng)濟(jì)方面的利益，由此可以提高特定外資企業(yè)的收益率，或降低其成本或風(fēng)險(xiǎn)。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分優(yōu)惠與投資環(huán)境要素之間的差異，優(yōu)惠并不包括諸如基礎(chǔ)設(shè)施、有關(guān)外國(guó)直接投資的法律制度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、利潤(rùn)的匯回或國(guó)民待遇等因素。毫無(wú)疑問(wèn)，這些政策或者基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)影響跨國(guó)公司的投資區(qū)位決策，但從實(shí)質(zhì)上說(shuō)都不是對(duì)外國(guó)直接投資的優(yōu)惠，而是涉及一個(gè)國(guó)家的投資環(huán)境問(wèn)題。只有在外資企業(yè)的其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件已經(jīng)具備的情況下，各種優(yōu)惠政策才具有實(shí)際意義。因此，我們不能僅僅依靠競(jìng)相給予外商優(yōu)惠來(lái)引進(jìn)外資，投資環(huán)境的改善同樣十分重要。

　?。ǘ┍仨氄J(rèn)識(shí)到產(chǎn)生稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)的有效條件，重視其他政策的搭配與組合

　　應(yīng)當(dāng)看到，稅收優(yōu)惠在影響外國(guó)直接投資的區(qū)位選擇決策中作用的有限性，其他政策如政治穩(wěn)定性、政府對(duì)私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定性以及對(duì)外國(guó)控股企業(yè)的非歧視性等政策因素同樣重要。稅收優(yōu)惠措施的效果取決于許多條件，同時(shí)還需要各級(jí)政府和政策的協(xié)調(diào)。只有稅收優(yōu)惠而缺乏其他相應(yīng)的政策，投資者從稅收優(yōu)惠中得到的利益往往會(huì)被其他負(fù)面因素所抵消。這就要求我們?cè)谥贫ㄒM(jìn)外資的政策中，注意稅收優(yōu)惠與其他政策變量與非政策變量的配合。

　?。ㄈ┍仨毧紤]稅收優(yōu)惠的效率與代價(jià)，審慎地利用稅收優(yōu)惠

　　稅收優(yōu)惠有效率是指稅收優(yōu)惠能顯著地增加經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出，對(duì)東道國(guó)產(chǎn)生的實(shí)際利益大于由于稅收優(yōu)惠而導(dǎo)致的利益損失或機(jī)會(huì)損失。通常，外國(guó)直接投資給東道國(guó)帶來(lái)的利益有創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散以及拓展新市場(chǎng)等。同時(shí)，也可能由于損害環(huán)境、耗費(fèi)原材料、割裂國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)等而導(dǎo)致東道國(guó)的較大損失。只有當(dāng)投資利益大于損失時(shí)，東道國(guó)的稅收優(yōu)惠才是有效率的。東道國(guó)不能因?yàn)槠孀非笸鈬?guó)投資的數(shù)量而犧牲本國(guó)的利益，在制定優(yōu)惠政策時(shí)，要充分考慮該項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)本國(guó)的環(huán)境、市場(chǎng)、技術(shù)等方面的影響。

　　形象地比喻，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策是一種特殊的外資引進(jìn)對(duì)策，是根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)“癥結(jié)”和跨國(guó)公司相對(duì)應(yīng)的“療效”而確立的。也即是建立在國(guó)際直接投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠產(chǎn)生增長(zhǎng)效應(yīng)的預(yù)期和現(xiàn)實(shí)之上的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，相對(duì)穩(wěn)定的一般性國(guó)際直接投資政策，是我國(guó)利用國(guó)際直接投資參與國(guó)際分工、進(jìn)而推進(jìn)自身動(dòng)態(tài)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。