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論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新

來源: 編輯: 2006/06/22 11:17:11  字體:
    內(nèi)容提要:稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策,它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中發(fā)揮著重要的作用。我國目前的稅收政策在許多方面還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,因此,必須通過對(duì)我國現(xiàn)行稅收政策的改進(jìn)和創(chuàng)新來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化:稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策;弱化稅收收入目標(biāo),保證稅收調(diào)控目標(biāo)(特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo))的實(shí)現(xiàn);改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策及政策手段;推行以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?,區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策等。

  [關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);稅收政策;稅收優(yōu)惠

  [中圖分類號(hào)]F810.422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-9339(2003)02-0041-05

  一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

  我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本目標(biāo)是通過深化改革,培育市場(chǎng)體系和市場(chǎng)主體,完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,形成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換的機(jī)制。但是,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,政府的作用不可或缺。稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的重要經(jīng)濟(jì)政策之一,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,稅收政策的作用具體表現(xiàn)在以下方面。

  第一,稅收政策要保證市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。稅收政策最基礎(chǔ)的作用始終是作為生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的外部制度條件,對(duì)納稅人來說應(yīng)盡量減少除稅額和奉行成本之外的稅收成本,對(duì)征稅人(政府和稅務(wù)機(jī)關(guān))來說應(yīng)盡量減少稅收的征收成本。此外,稅收政策還應(yīng)在糾正“市場(chǎng)失靈”方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

  第二,采取鼓勵(lì)性的稅收政策,通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向預(yù)定目標(biāo)調(diào)整。鼓勵(lì)性稅收政策的作用主要體現(xiàn)在以下方面:(1)鼓勵(lì)研究與開發(fā),發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),以信息化改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。(2)鼓勵(lì)企業(yè)兼并聯(lián)合、資產(chǎn)重組,鼓勵(lì)企業(yè)集團(tuán)化和扶持中小企業(yè)發(fā)展,提高企業(yè)國際競爭力。(3)鼓勵(lì)投資于落后地區(qū),發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。(4)建立健全社會(huì)保障體系,以稅收為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。

  第三,采取限制性稅收政策,抑制某些經(jīng)濟(jì)行為,輔助經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。比如:限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,限制某些與我國目前人均收入水平存在差距的高檔娛樂消費(fèi)行為等。

  總之,稅收政策的作用在于通過中性的稅收政策促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),為經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)選擇創(chuàng)造公平的制度環(huán)境,通過鼓勵(lì)性和限制性的稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)整。

  二、當(dāng)前我國稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

 ?。ㄒ唬┊?dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成

  1.1994年稅制改革時(shí)面對(duì)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是通貨膨脹,表現(xiàn)為投資過熱,因此稅制改革側(cè)重于用重稅抑制投資,調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到此項(xiàng)目的,國家對(duì)增值稅的稅基和征稅范圍作了一定的限制。從稅基角度看,我國的增值稅是生產(chǎn)型增值稅,其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)增值稅稅收負(fù)擔(dān)一直較重,這導(dǎo)致各行業(yè)增值稅稅負(fù)不平等,扭曲了資源配置,使資源過多地流向資本有機(jī)構(gòu)成低的行業(yè)。從征收范圍角度看,我國對(duì)在本國境內(nèi)銷售、進(jìn)口貨物,提供加工、修理、修配勞務(wù)征收增值稅,而對(duì)在本國境內(nèi)提供增值稅征收范圍以外的勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)征收營業(yè)稅。由于大部分的勞務(wù)被排除在增值稅征收范圍之外,增值稅鏈條不完整,其“中性”作用并沒有發(fā)揮出來。隨著信息時(shí)代的到來,無形資產(chǎn)和勞務(wù)在公司經(jīng)營中的作用越來越重要,公司要消耗大量的勞務(wù),但對(duì)勞務(wù)征收的營業(yè)稅并不能作為勞務(wù)使用者的進(jìn)項(xiàng)稅額來抵扣。知識(shí)密集型或技術(shù)密集型企業(yè)會(huì)因?yàn)樵鲋刀惒粡V泛的征收范圍而承擔(dān)較重的稅負(fù)??梢?,我國當(dāng)前的稅制不利于產(chǎn)業(yè)重心向資本密集型或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,這不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

  我國稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實(shí)施的,即通過限制可扣除性的費(fèi)用來高估應(yīng)稅利潤,以減少企業(yè)稅后利潤抑制投資。費(fèi)用不能在應(yīng)稅所得中扣除,致使稅后利潤不能完全體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營成果,企業(yè)要達(dá)到預(yù)定盈利目標(biāo)所付出的成本因?yàn)槠髽I(yè)所得稅的存在而加大,這可能會(huì)使企業(yè)改變經(jīng)營方向。例如,計(jì)稅工資制較低的標(biāo)準(zhǔn)工資扣除不鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)高素質(zhì)人才,實(shí)現(xiàn)向技術(shù)密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。

  2.地方市場(chǎng)分割的存在使要素難以在全國范圍內(nèi)自由流動(dòng),不利于確定地區(qū)比較優(yōu)勢(shì),更不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和培育企業(yè)的市場(chǎng)意識(shí)和競爭能力。而地方市場(chǎng)分割的重要根源則是分稅制的不合理性。另外中央和地方劃分財(cái)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不是按事權(quán)財(cái)權(quán)一一對(duì)應(yīng)原則來確定的,再加上當(dāng)前政治體制的某些不合理環(huán)節(jié),使得地方政府片面追求短期的地方利益,推行地方保護(hù)主義,人為地造成地方市場(chǎng)分割。此問題的存在阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成。

  (二)稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持

  1.缺乏實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化的稅收政策。除了源于分稅制不合理的地方市場(chǎng)分割使要素不能實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門自由流動(dòng),阻礙資產(chǎn)重組外,另一個(gè)不利于企業(yè)集團(tuán)化的因素是缺乏完善的社會(huì)保障制度。沒有完善的社會(huì)保障制度使勞動(dòng)力流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)難以化解,勞動(dòng)力傾向于滯留于原來的企業(yè),企業(yè)為解決冗員問題困難重重。社會(huì)保障資金以收費(fèi)形式而不是以稅收形式征集,權(quán)威性、強(qiáng)制性不足,拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重,社會(huì)保障體系建設(shè)得不到及時(shí)充足的資金支持。

  2.缺乏支持小企業(yè)發(fā)展的稅收政策。小企業(yè)在科技創(chuàng)新、吸納勞動(dòng)力等方面發(fā)揮著巨大的作用。小企業(yè)的特點(diǎn)和作用決定了政府應(yīng)采用一定的金融、財(cái)政(包括稅收)等政策扶持其發(fā)展。但我國目前卻沒有支持小企業(yè)發(fā)展的專門稅收政策。現(xiàn)行稅法規(guī)定:對(duì)于年應(yīng)納稅所得額在3萬元(含3萬元)以下的企業(yè),減按18%的稅率征收企業(yè)所得稅;對(duì)于年應(yīng)納稅所得額在3萬元以上10萬元以下(含10萬元)的企業(yè),減按27%的稅率征稅。此規(guī)定的對(duì)象并非是全部小企業(yè)而只是盈利少的企業(yè),這會(huì)誘使企業(yè)避稅。這種以應(yīng)納稅所得額,而非企業(yè)規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)判定適用稅率的做法,不利于小企業(yè)的發(fā)展。營業(yè)稅優(yōu)惠也存在同樣的問題。

 ?。ㄈ┲杏^稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符

  理論上講,要快速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有較優(yōu)惠的輕稅政策相配合??墒俏覈壳叭齻€(gè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅負(fù)率分布并不符合這一理論。如表1所示,1996年第三產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)率大大高于第一產(chǎn)業(yè),也高于第二產(chǎn)業(yè)。

  同時(shí),第三產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)逐年上升,而第二產(chǎn)業(yè)則逐年下降。從稅負(fù)方面來說,相對(duì)其它產(chǎn)業(yè),對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的重稅政策,與大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策是矛盾的。

  表2中列出的部分產(chǎn)業(yè)的“兩稅”稅收負(fù)擔(dān)率中,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)較高,而輕工業(yè)和商業(yè)則低的多。主要行業(yè)中與產(chǎn)業(yè)政策意圖相左的稅負(fù)分布狀況反映出稅收政策未能及時(shí)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整,形成一定程度的偏離。

  (四)稅收優(yōu)惠政策手段單一,產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱,對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用不足

  稅收優(yōu)惠可分為稅率式優(yōu)惠和稅基式優(yōu)惠。稅率式優(yōu)惠以降低稅率的形式存在(免稅可視為零稅率的稅率式優(yōu)惠),而稅基式優(yōu)惠內(nèi)容較多,主要包括加速折舊、稅前列支(扣除)、投資抵免等方式。我國稅收優(yōu)惠(1)的主要形式是稅率式優(yōu)惠,稅基式優(yōu)惠較少且力度不夠。

  稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確,產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差。主要表現(xiàn)為:(1)以區(qū)域作為界定稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù),急需稅收政策扶持的西部地區(qū)并沒有得到足夠的稅收優(yōu)惠。(2)以資金來源作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù),使內(nèi)、外資企業(yè)面對(duì)不同的企業(yè)所得稅待遇。(3)以所有制作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)。由于企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策受到多重條件的限制,企業(yè)資源難以按照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向進(jìn)行配置,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以向預(yù)定方向調(diào)整。

  科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心內(nèi)容。稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵(lì)作用,但現(xiàn)實(shí)中稅收優(yōu)惠政策只起到了“錦上添花”的作用,一是稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是對(duì)科技創(chuàng)新成果的獎(jiǎng)勵(lì),而非對(duì)科學(xué)研究和中試過程的支持,同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)化階段的支持也不夠;二是稅收優(yōu)惠政策偏重于新建高科技企業(yè),而忽略了傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造與創(chuàng)新,使高技術(shù)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為空中樓閣。

 ?。ㄎ澹┒愂帐杖肽繕?biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾

  我國稅收收入中采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅占絕對(duì)比重,說明稅制的累進(jìn)性不太強(qiáng)。按理論分析,稅收收入對(duì)GDP的彈性系數(shù)應(yīng)大致維持在1左右。但是通過實(shí)證考察我國歷年來GDP與稅收收入的資料(見表4),可以看到與以上理論分析相悖的結(jié)論:1994~1996年間,經(jīng)濟(jì)增長速度很快,但彈性系數(shù)卻一直低于1;1997~2000年間,經(jīng)濟(jì)增長速度放慢,彈性系數(shù)卻快速拉升至2左右,1999年甚至達(dá)到了3.37.

  這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計(jì)劃的存在。指令性稅收計(jì)劃的弊端在于:一是稅收計(jì)劃的編制存在問題。我國的稅收計(jì)劃編制和分配一直采用“基數(shù)×系數(shù)+特殊因素”的方法,稅收計(jì)劃任務(wù)逐年加碼。二是稅收計(jì)劃過于剛性,靈活性差。在我國,稅收收入是各級(jí)政府執(zhí)政業(yè)績的主要考核指標(biāo),允許財(cái)政超支但不允許短收,并且更為嚴(yán)重的是稅收計(jì)劃在執(zhí)行的過程中還存在層層追加任務(wù)的情況,這使得稅務(wù)部門疲于應(yīng)付收入任務(wù),而執(zhí)行稅法、落實(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能難以貫徹。在不發(fā)生稅制調(diào)整的情況下,完成任務(wù)的地方就可以“藏富于納稅人”,不能做到應(yīng)收盡收,完不成任務(wù)的地方便會(huì)發(fā)生“寅吃卯糧”、征“過頭稅”的現(xiàn)象。

  指令性稅收計(jì)劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收脫離經(jīng)濟(jì)狀況的獨(dú)立發(fā)展,篡改了市場(chǎng)形成和稅法修正過的稅后受益的部門分布狀態(tài)。更進(jìn)一步,由于指令性稅收計(jì)劃的存在,各地區(qū)形成了不均衡的中觀稅負(fù)分布。地區(qū)間稅負(fù)水平的不統(tǒng)一引起資源低效率流動(dòng),容易導(dǎo)致地區(qū)分割,不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。受此影響,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、自行轉(zhuǎn)換機(jī)制也難以成熟。

  三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

  (一)稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策

  稅收政策是通過稅法表現(xiàn)出來的,為了保證稅收政策的合理化,首先,應(yīng)改進(jìn)立法授權(quán)制度。全國人民代表大會(huì)應(yīng)在一個(gè)確定的時(shí)間內(nèi)對(duì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)達(dá)到要求的行政法規(guī)及時(shí)上升為法律,消除立法主體與執(zhí)法主體一體化現(xiàn)象的長期存在,增加稅法的權(quán)威性。其次,根據(jù)《立法法》規(guī)范稅法的立法程序。法律是人民意志的反映,代表公眾利益,所以稅收政策的制訂要堅(jiān)持平等原則,即使是歧視性的稅收政策,其前提應(yīng)該是能增進(jìn)全社會(huì)的福利,而不應(yīng)是某些利益集團(tuán)的福利。這要求稅收政策的制訂要民主化——充分聽取來自各部門、各地區(qū)、政策執(zhí)行單位和人民群眾的意見,并公開制訂過程,防止集團(tuán)利益的產(chǎn)生。

  一項(xiàng)科學(xué)的稅收政策,如果沒有一個(gè)有效率的守法的稅收政策執(zhí)行主體——稅收機(jī)關(guān)的貫徹執(zhí)行也難以取得好的效果,所以稅務(wù)機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法是稅收政策發(fā)揮作用的保證。為了保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的效果,就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法,加強(qiáng)征管,但不能就征管論征管,還應(yīng)做一些其它工作,比如,修正和改變影響稅收?qǐng)?zhí)法和征管的因素(如稅收計(jì)劃等)和加強(qiáng)司法監(jiān)督。

 ?。ǘ┤趸愂帐杖肽繕?biāo),保證稅收調(diào)控目標(biāo)(特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo))的實(shí)現(xiàn)

  弱化稅收收入目標(biāo)的關(guān)鍵就是改革指令性的稅收計(jì)劃,主要建議如下:(1)改指令性稅收計(jì)劃為指導(dǎo)性稅收計(jì)劃,尤其是稅收計(jì)劃不能硬化為任務(wù),其關(guān)鍵是將稅務(wù)機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)由收入改為執(zhí)法水平。(2)實(shí)行零基稅收計(jì)劃。零基稅收計(jì)劃的主要特點(diǎn)是取消基數(shù)在計(jì)劃編制和分配中的基礎(chǔ)作用完全以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收法律、法規(guī)為依據(jù),重新編制每個(gè)年度的稅收計(jì)劃。從效果來看,零基稅收計(jì)劃優(yōu)于基數(shù)法中的稅收負(fù)擔(dān)率法。零基稅收計(jì)劃的編制必須以科學(xué)的稅收預(yù)測(cè)為基礎(chǔ),為此必須在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部建立健全稅收預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)。

  指導(dǎo)性的以稅收負(fù)擔(dān)率法編制的稅收計(jì)劃或零基稅收計(jì)劃的目的是使稅收計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),同時(shí)有利于實(shí)行依法征稅,確定稅收收入目標(biāo)的恰當(dāng)位置,完整、準(zhǔn)確地貫徹稅收政策。

 ?。ㄈ┐龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新

  1.改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自動(dòng)調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策。

  促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的目標(biāo)首先是為各行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)“水平競技場(chǎng)”,保證同類企業(yè)公平稅負(fù),維護(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制的運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此,必須消除和改革阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策。

  ——改革增值稅制度。第一,盡快實(shí)現(xiàn)由“生產(chǎn)型”增值稅向“消費(fèi)型”增值稅的轉(zhuǎn)變,以減少稅收對(duì)整個(gè)社會(huì)資源配置的扭曲,鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)向技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第二,盡快拓展增值稅的覆蓋范圍,完善增值稅鏈條,進(jìn)一步發(fā)揮其中性作用。當(dāng)前應(yīng)將建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和其它與企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)提供勞務(wù)(如廣告、技術(shù)和無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓)的部門納入增值稅的征收范圍,以解決由于企業(yè)投入不同而導(dǎo)致的稅負(fù)不公平問題。第三,擴(kuò)大一般納稅人的范圍,以解決當(dāng)前一些小規(guī)模納稅人遇到的一些特殊問題。

  ——改革企業(yè)所得稅制度。按外資企業(yè)所得稅法標(biāo)準(zhǔn)改革現(xiàn)有企業(yè)所得稅法,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅,特別是應(yīng)廢除計(jì)稅工資制,放寬對(duì)其它費(fèi)用或基金的稅前扣除,讓稅后利潤更能反映企業(yè)的經(jīng)營成果,激勵(lì)企業(yè)的發(fā)展。如果考慮到收入因素和會(huì)計(jì)核算水平因素暫不廢除計(jì)稅工資制的話,則應(yīng)適當(dāng)提高計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額,以促進(jìn)企業(yè)引進(jìn)人才,進(jìn)行科技創(chuàng)新和技術(shù)改造。

  ——改革消費(fèi)稅。與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相比,消費(fèi)稅的部分稅目有些過時(shí),而應(yīng)當(dāng)征收消費(fèi)稅的一些勞務(wù)或產(chǎn)品卻遲遲沒被納入征收范圍。對(duì)此,第一,廢除過時(shí)稅目,如工業(yè)酒精、醫(yī)用酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、輪胎等。第二,新增稅目。有些產(chǎn)品或勞務(wù)如桑拿浴、高爾夫球、夜總會(huì)服務(wù)等已達(dá)到了甚至大大超過了消費(fèi)稅調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn),為了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展,應(yīng)對(duì)其征收消費(fèi)稅。

  ——改革與建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收。在將建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入增值稅征收范圍后,土地增值稅與增值稅會(huì)發(fā)生重復(fù)征稅。土地增值稅的存在不利于房地產(chǎn)開發(fā)和交易,應(yīng)考慮廢除土地增值稅。契稅和印花稅也有重復(fù)之嫌,建議合并,以促進(jìn)房地產(chǎn)交易的進(jìn)行。房產(chǎn)稅和城市房產(chǎn)稅是對(duì)房產(chǎn)的價(jià)值或租金征稅,而房產(chǎn)中包括地產(chǎn)的價(jià)值,同時(shí)租金是房產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)金流,自然也包含地產(chǎn)的價(jià)值,而另外一個(gè)稅種——城鎮(zhèn)土地使用稅恰好是對(duì)土地征稅,所以兩個(gè)稅種有重復(fù)征稅現(xiàn)象,建議協(xié)調(diào)兩者關(guān)系,通過改革,降低房地產(chǎn)成本,刺激房地產(chǎn)消費(fèi),促進(jìn)房地產(chǎn)和建筑業(yè)的發(fā)展。

  ——改革現(xiàn)行分稅制下的稅收返還機(jī)制,盡快建立中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。按照中央和地方事權(quán)量化后的比例,通過一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,在中央和地方之間劃分財(cái)力,滿足各地執(zhí)行事權(quán)的需要,以期達(dá)到全國各地公共服務(wù)水平一致。為此就必須改革稅收返還機(jī)制,淡化地方收入與地方產(chǎn)值的聯(lián)系,打破地方市場(chǎng)分割,促進(jìn)要素自由流動(dòng)。

  2.改革與產(chǎn)業(yè)組織有關(guān)的稅收政策。

  建立健全社會(huì)保障制度是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)條件之一。當(dāng)前我國社會(huì)保障制度面臨的主要問題之一就是社會(huì)保障費(fèi)拖欠嚴(yán)重。借鑒國外經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)開征社會(huì)保障稅,由企業(yè)和職工共同負(fù)擔(dān),以保證社會(huì)保障資金的及時(shí)收繳。但是,社會(huì)保障稅的開征只能保證收入及時(shí)入庫,卻難以解決社會(huì)保障基金入不敷出的問題,解決此問題還得依靠其它措施,如出售部分國有資產(chǎn)或國有股份減持等。社會(huì)保障制度的完善有利于資產(chǎn)重組和企業(yè)兼并聯(lián)合,實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化,同時(shí)也可促進(jìn)國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

  為了促進(jìn)小企業(yè)的發(fā)展,應(yīng)將現(xiàn)行企業(yè)所得稅按應(yīng)稅所得額劃分適用稅率的做法,改為按企業(yè)組織類型決定稅率,為小企業(yè)專門設(shè)立一檔低稅率,小企業(yè)不論應(yīng)稅所得額的高低均適用低稅率。同時(shí)由于目前小企業(yè)的判定標(biāo)準(zhǔn)為產(chǎn)值、產(chǎn)量等指標(biāo),不包括雇傭人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn),為鼓勵(lì)小企業(yè)吸納勞動(dòng)力,建議修訂小企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

  3.確立以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹鳎瑓^(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策。

  我國的稅收優(yōu)惠政策主要是稅率式優(yōu)惠(包括免稅),較少運(yùn)用稅基式優(yōu)惠政策,特別是加速折舊、稅前列支(扣除)、投資抵免、稅收信貸技術(shù)開發(fā)基金等方式?!肮I(yè)化國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)都表明,廣泛的稅收激勵(lì)措施(如免稅期和公司稅率的降低)是成本很高的促進(jìn)投資的方法”,但“在激勵(lì)投資政策中,目標(biāo)定位于機(jī)器設(shè)備以及研究與開發(fā)等新投資且提供預(yù)先激勵(lì)的選擇性稅收激勵(lì)具有成本效率”(2)。而且實(shí)踐中西方國家的稅收優(yōu)惠政策也正在從側(cè)重于稅后優(yōu)惠的稅率式優(yōu)惠向側(cè)重于稅前優(yōu)惠的稅基式優(yōu)惠發(fā)展演變,其原因是稅基式優(yōu)惠總能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)從事科研及技術(shù)開發(fā)和增加投入的積極性,有助于增加其資金來源,充分體現(xiàn)出政府對(duì)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)推動(dòng)作用。因此,我國的稅收優(yōu)惠應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)由稅率式優(yōu)惠為主向稅基式優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前已有的一些稅基式優(yōu)惠(如加速折舊)運(yùn)用范圍較小,力度不夠,今后應(yīng)面向高科技企業(yè)和科技改造的企業(yè)縮短折舊年限,提高折舊率,加快資金回流速度,加快其發(fā)展。

  要發(fā)揮優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用應(yīng)做好兩件事:一是明確稅收優(yōu)惠的效力范圍。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)在其能充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)起作用,那些不適宜稅收優(yōu)惠政策的領(lǐng)域應(yīng)交由財(cái)政支出政策來調(diào)控。為此;我們應(yīng)該清理當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策中效果不明顯、漏洞較大且易引起稅收套利行為的稅收優(yōu)惠政策,如對(duì)福利企業(yè)、高等學(xué)校后勤實(shí)體的稅收優(yōu)惠政策。二是簡化和明確當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主線中稅收優(yōu)惠政策“以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?,區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o”的目標(biāo),使全國的稅收政策系統(tǒng)化、條理化,廢除對(duì)享受稅收優(yōu)惠所規(guī)定的無謂限制,如區(qū)域限制、資金來源限制、所有制限制、盈虧限制等,保證凡是符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)均能享受稅收優(yōu)惠待遇。對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能源、交通、重要原材料、農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、技術(shù)過硬競爭性強(qiáng)的出口產(chǎn)品項(xiàng)目給予必要的稅收優(yōu)惠。

  在產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的前提下,稅收優(yōu)惠政策重心應(yīng)從東部向西部轉(zhuǎn)移,配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn),并且東西部優(yōu)惠方式可以根據(jù)情況不同而有所差異。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展之后已具備了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)總量,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在原來基礎(chǔ)上的升級(jí)顯得尤為重要,科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步應(yīng)成為其優(yōu)惠目標(biāo),所以宜采用稅基優(yōu)惠,其效果會(huì)更好。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差,當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于對(duì)其增量結(jié)構(gòu)的調(diào)整,保證新增投資能保持一個(gè)良好的結(jié)構(gòu),所以,稅收優(yōu)惠采用較長時(shí)間的稅率優(yōu)惠(包含免稅)會(huì)更有利于吸引投資,并在新增投資中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

  我國企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)進(jìn)一步改革。第一,鼓勵(lì)企業(yè)加大科技研究和開發(fā)方面的投入已是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn),我國對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠重點(diǎn)也應(yīng)從對(duì)企業(yè)、科技成果的優(yōu)惠轉(zhuǎn)向?qū)萍佳芯俊⒅性嚭娃D(zhuǎn)化過程的支持。增加R&D費(fèi)用扣除、加速折舊、提取科技開發(fā)基金、稅收抵免等都是可采用的方法。另外,為了促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)基金的經(jīng)營者和投資者應(yīng)當(dāng)實(shí)行優(yōu)惠。第二,放寬科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的范圍,擴(kuò)大優(yōu)惠額度。除了軟件業(yè)和大規(guī)模集成電路等高科技企業(yè)外,生物制藥、化學(xué)制藥、新材料、生物工程、基因工程、光電工程等新科技行業(yè)都應(yīng)劃入稅收優(yōu)惠的范圍甲。

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