“十五”計(jì)劃《綱要》提出：要完善個(gè)人所得稅，開征遺產(chǎn)稅；要保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，取締非法收入，防止收入分配差距的過(guò)份擴(kuò)大；要為建立穩(wěn)定的社會(huì)保障體系提供強(qiáng)有力的保證。這從根本上指明了稅收調(diào)節(jié)的方向、方式和方法，我們應(yīng)當(dāng)據(jù)此推進(jìn)稅費(fèi)改革，健全稅收制度，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能。

　　一、我國(guó)居民個(gè)人收入范圍的界定

　　西方國(guó)家對(duì)個(gè)人收入的統(tǒng)計(jì)，依據(jù)于按照西方經(jīng)濟(jì)理論建立起來(lái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系（SNA）。如美國(guó)對(duì)居民個(gè)人收入的統(tǒng)計(jì)，包括了工資和薪金所得、其他勞動(dòng)收入、業(yè)主收入、租金、利息、紅利、企業(yè)和政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付以及個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)分?jǐn)傤~（用紅字表示）。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)收入的統(tǒng)計(jì)，依據(jù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡表體系（MPS），一直把個(gè)人收入定義在勞動(dòng)報(bào)酬的范疇之內(nèi)。但在實(shí)踐中，早已突破了個(gè)人收入只包含勞動(dòng)報(bào)酬收入的概念。在1980年9月頒布的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》中，明確規(guī)定的納稅范圍有：工資、薪金、勞務(wù)報(bào)酬、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、股息、紅利、財(cái)產(chǎn)租賃收入和財(cái)政部規(guī)定的其他收入。

　　我們認(rèn)為，居民個(gè)人從各種正常渠道取得的合法收入，應(yīng)該全部考慮在居民收入范圍之內(nèi)，根據(jù)收入來(lái)源或性質(zhì)的不同，大體上可分為五個(gè)層次：

　　第一層次是工資和薪金收入，包括基本工資和浮動(dòng)工資，它屬于居民個(gè)人的固定收入。對(duì)于大多數(shù)人而言，大約占其全部收入的60%至85%左右。

　　第二層次是獎(jiǎng)金和單位福利收入，包括本單位發(fā)放的獎(jiǎng)金、津貼、實(shí)物、住房方面的福利（含福利分房及住房補(bǔ)助）、交通補(bǔ)助（含單位配車及車補(bǔ)）和通訊補(bǔ)助等。此類收入差異較大，通常占居民個(gè)人收入的20%至30%左右。

　　第三層次是兼職收入，包括講課費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、課題費(fèi)、評(píng)審費(fèi)、演出費(fèi)、出診費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和出場(chǎng)費(fèi)等，這是居民個(gè)人從事第二職業(yè)的收入，通常是一些有專長(zhǎng)的人士所取得的收入。這部分收入多數(shù)要超過(guò)其在本單位所獲得的固定收入。

　　第四層次是資本性收入，包括房租所得、股息、紅利、利息等，這是一部分社會(huì)富裕階層投資方面的所得，其收入不穩(wěn)定。但對(duì)少部分人而言，投資性收益占他們個(gè)人收入的相當(dāng)份額。

　　第五個(gè)層次是灰色收入，它是指在法律上尚未明確界定其性質(zhì)，難以確定其合法性的收入，其本質(zhì)屬于非正常的收入，如商業(yè)回扣、禮金及禮券等，這類收入難以估價(jià)。此外，在現(xiàn)實(shí)生活中還存在極少數(shù)人的黑色收入，這是法律禁止的收入，不是本文所要研究的問題。

　　對(duì)于稅收調(diào)節(jié)的對(duì)象而言，重點(diǎn)在于第二至四個(gè)層次，尤其是第三、四層次的收入。第一個(gè)層次的收入主要是滿足個(gè)人及家庭基本生活的需要，第五個(gè)層次需要通過(guò)法律、法規(guī)和管理來(lái)完善。

　　二、居民個(gè)人收入分配格局的分析

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)居民的個(gè)人收入有了很大的增長(zhǎng)。2002年，我國(guó)GDP達(dá)到102398億元，人均7975元，折合964美元。全年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7703元，是改革開放以前1978年343元的22.45倍；全年農(nóng)民人均收入2476元，是1978年133.6元的18.61倍。但是，在分配制度變革過(guò)程中，居民個(gè)人收入分配差距呈現(xiàn)了過(guò)大的趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了一些不良影響，其主要表現(xiàn)：

　　第一，居民之間個(gè)人收入水平差距過(guò)大。依據(jù)統(tǒng)計(jì)部門對(duì)城鎮(zhèn)收入水平的劃分，城鎮(zhèn)居民家庭年收入可分五個(gè)層次：其中貧困型家庭年收入在5000元以下，占全部家庭總數(shù)的3.8%，溫飽型家庭年收入在5000元至10000元之間，占全部家庭總數(shù)的36.1%，小康型家庭年收入在10000元至30000元之間，占全部家庭總數(shù)的51.1%，富裕型家庭年收入在30000元至100000元之間，占家庭總數(shù)的8%，其中年收入在100000元以上的富有型家庭占家庭總數(shù)的1%.富有型家庭與貧困型家庭相比，其年收入相差竟達(dá)20倍之巨。

　　第二，地區(qū)之間收入差距過(guò)大，并有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。以人均GDP水平為例，1978年?yáng)|部、中部和西部地區(qū)人均GDP分別為466元、312元和257元，東部地區(qū)和西部地區(qū)相差0.81倍；2001年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)人均GDP分別為10547元、5733元和4283元，東部地區(qū)和西部地區(qū)相差1.65倍。

　　第三，城鄉(xiāng)之間收入差距過(guò)大。1978年我國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配人均收入為343元，農(nóng)村居民人均可支配收入為133元，兩者相差1.56倍；而2002年城鎮(zhèn)居民為7703元，農(nóng)村居民為2476元，兩者相差2.11倍，其差距也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

　　值得注意的是，上述數(shù)據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局向社會(huì)正式公布的，與實(shí)際的收入分配存在差距：按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所屬城市調(diào)查隊(duì)的典型調(diào)查，居民個(gè)人之間收入的差距估計(jì)比統(tǒng)計(jì)數(shù)要高出10%左右；據(jù)稅務(wù)系統(tǒng)的典型調(diào)查，要高出20%以上。

　　對(duì)我國(guó)改革開放以來(lái)個(gè)人收入水平的分析，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面來(lái)看：一是居民個(gè)人收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，這種趨勢(shì)以個(gè)人收入總水平的提高和收入差距的擴(kuò)大為標(biāo)志，社會(huì)財(cái)富有向少部分人集中的趨勢(shì)；二是居民個(gè)人收入分配差距與長(zhǎng)期以來(lái)收入水平過(guò)低的狀況有直接的聯(lián)系。實(shí)際上，我國(guó)高收入階層的收入水平與中等發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不高，而且所占比例也很低?？傊?，我們既要承認(rèn)收入差距的存在，又要從歷史和發(fā)展的角度看待收入分配格局。

　　三、現(xiàn)行的稅收政策在調(diào)節(jié)收入分配方面的不足

　　我國(guó)現(xiàn)行稅收政策對(duì)居民個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用，主要體現(xiàn)在個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅上，同時(shí)消費(fèi)稅也承擔(dān)了一部分調(diào)節(jié)功能。這些稅收對(duì)于調(diào)節(jié)居民個(gè)人收入再分配起到了一定的作用，尤其是個(gè)人所得稅制發(fā)揮了重大的作用。從1980年開征以來(lái)，個(gè)人所得稅由當(dāng)年征收的16萬(wàn)元，到2002年征收的1200億元，增長(zhǎng)了75萬(wàn)倍，堪稱空前的增長(zhǎng)。目前在許多地區(qū)，個(gè)人所得稅已經(jīng)占到地方稅收收入的第二位。從發(fā)展趨勢(shì)看，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，再經(jīng)過(guò)三年到五年的時(shí)間，個(gè)人所得稅收入將成為當(dāng)?shù)氐牡谝淮蠖愂?，調(diào)節(jié)作用會(huì)更加突出。

　　與此同時(shí)，由于分配制度的不合理，稅制的不健全，稅收制度在調(diào)節(jié)力度及調(diào)節(jié)效果方面尚存在不足。其主要問題：

　　一是稅種設(shè)置不合理，不到位。目前對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)主要依靠個(gè)人所得稅制，其他相關(guān)稅種要么沒有建立（如社會(huì)保障方面的稅種），要么功能不夠（如財(cái)產(chǎn)稅制）。從個(gè)人所得稅制看，不但本身有不完善之處，而且在整個(gè)稅收體系中的地位過(guò)低，難以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。2002年個(gè)人所得稅占全部稅收的比重為6.91%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%左右的水平，也低于許多發(fā)展中國(guó)家的水平（如印度、印尼等國(guó)家為8%至10%）。加上財(cái)產(chǎn)稅收入等因素，我國(guó)稅收中來(lái)自再分配方面的收入也不會(huì)高于總收入的10%.在個(gè)人收入已經(jīng)占到最終消費(fèi)近一半的背景下，稅收方面的調(diào)節(jié)作用有待于加強(qiáng)。

　　二是對(duì)高收入階層調(diào)節(jié)不力?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅制規(guī)定免征額為800元，適用稅率5%，最高一檔為收入額100000元，適用45%的稅率。由于免稅額規(guī)定過(guò)低，使許多屬于中低收入的階層承擔(dān)了相當(dāng)部分的個(gè)人所得稅。對(duì)于高收入階層而言，由于收入的多渠道和隱蔽性，許多應(yīng)課稅所得并沒有納稅，稅收的公平性沒有全面發(fā)揮。從稅制本身的規(guī)定看，對(duì)于高收入者還有加成征收的規(guī)定，名義稅負(fù)水平可達(dá)到61%以上，而這是無(wú)法操作的。由此形成了高收入者的應(yīng)納稅收不上來(lái)，而固定收入者的稅收基本上都收上來(lái)了。國(guó)家稅務(wù)總局的調(diào)查顯示，個(gè)人所得稅目前主要來(lái)自于工薪所得、個(gè)體戶所得、承包和承租所得、利息股息和紅利所得。1994年至2001年，上述四項(xiàng)所得收入占全部個(gè)人所得稅的93.70%，上述收入中來(lái)自工薪項(xiàng)目的收入又占到個(gè)人所得稅收入的50%左右。這說(shuō)明，現(xiàn)行個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)方向和調(diào)節(jié)力度上存在問題。

　　三是財(cái)產(chǎn)稅制不健全，對(duì)居民個(gè)人所擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)缺乏系統(tǒng)的調(diào)節(jié)手段。目前的房產(chǎn)稅制很不完善，征收面窄、收入規(guī)模小，要么是征不到稅，要么是漏征量很大。同時(shí)，對(duì)遺產(chǎn)和贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的行為并沒有設(shè)置相應(yīng)的稅制，無(wú)法發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。

　　四是稅收難以對(duì)個(gè)人收入狀況起到有效的監(jiān)控作用。由于納稅觀念的偏差，目前居民的主動(dòng)申報(bào)和自覺納稅行為尚不到位，加之真正意義上的存款實(shí)名制并沒有建立，稅務(wù)當(dāng)局難以對(duì)納稅人的真實(shí)收入進(jìn)行監(jiān)控，也就無(wú)法對(duì)居民個(gè)人的應(yīng)稅所得全額征稅。

　　五是對(duì)偷漏稅行為打擊不力。在稅收?qǐng)?zhí)法和司法過(guò)程中，對(duì)各種違法行為的處罰不力，真正查處的個(gè)人所得稅案件很少，法律威懾力不夠。

　　基于上述問題，有必要對(duì)現(xiàn)行的稅收政策作出調(diào)整和改革，以適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)稅收分配的要求。

　　四、進(jìn)一步改革稅制，強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)作用

　　稅收參與收入再分配的形式，一是對(duì)現(xiàn)實(shí)收入的再分配，即對(duì)社會(huì)成員征收個(gè)人所得稅進(jìn)行再分配。個(gè)人所得稅具有普遍征收、收入高低稅負(fù)不同的特點(diǎn)，功效明顯。在大部分西方國(guó)家，個(gè)人所得稅制在稅收體系中處于主導(dǎo)地位，收入占政府財(cái)政收入的1/3以上。二是對(duì)存量收入的再分配，即對(duì)收入轉(zhuǎn)化成動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)以后的收入再進(jìn)行調(diào)節(jié)。尤其是對(duì)繼承遺產(chǎn)或接受饋贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的行為征收遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，甚至課征稅率很高的稅收，以此制約不勞而獲，并將其所得收入造福于社會(huì)。三是開征特別消費(fèi)稅，對(duì)一部分高收入階層的收入進(jìn)行再分配。四是征收社會(huì)保障稅，進(jìn)行再分配。

　　應(yīng)當(dāng)指出，稅收對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)不是萬(wàn)能的，從根本上講，居民個(gè)人收入分配不公，其原因是分配制度的不合理，稅收只能起到事后調(diào)節(jié)的作用，它并不能重新改變收入分配的格局。問題的關(guān)鍵是要完善和規(guī)范初次分配。同時(shí)，居民收入中有“白色”收入、“灰色”收入和“黑色”收入之分。稅收只能對(duì)合法收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，而不能對(duì)非法收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，后者不屬于收入再分配的范疇。

　　在明確稅收調(diào)節(jié)范圍和力度的前提下，針對(duì)現(xiàn)行稅收政策中存在的問題提出建議如下：

　　1、構(gòu)建完整的調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配稅收體系。其方向是以個(gè)人所得稅制為主體，以財(cái)產(chǎn)稅和社保稅為兩翼，以其他稅為補(bǔ)充，多方面、多環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人收入予以調(diào)節(jié)。為此，需要改革個(gè)人所得稅制，開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，健全房地產(chǎn)稅制，建立社會(huì)保障稅制，不斷完善消費(fèi)稅制。我們認(rèn)為，通過(guò)此項(xiàng)改革，經(jīng)過(guò)十年左右的時(shí)間，個(gè)人所得稅在稅收體系中的比例會(huì)上升到10%至12%的水平，財(cái)產(chǎn)稅（包含遺產(chǎn)稅）的收入會(huì)占到整個(gè)收入的3%至4%，社會(huì)保障稅的份額會(huì)占到總收入的10%以上，加上其他因素，與個(gè)人收入有關(guān)的稅收會(huì)占到整個(gè)稅收近30%；經(jīng)過(guò)第二個(gè)十年以后，這些稅收會(huì)占到全部稅收的40%以上。

　　2、建立并逐步健全對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控體系。對(duì)居民收入水平和收入結(jié)構(gòu)全方位的監(jiān)控，是實(shí)施管理的基礎(chǔ)條件。為此要完善存款實(shí)名制，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)不同地區(qū)及不同銀行之間的聯(lián)網(wǎng)，建立起真正意義上的實(shí)名制；要實(shí)行納稅人和業(yè)主的雙重申報(bào)制，減少收入申報(bào)上的漏洞，重點(diǎn)要加大對(duì)高收入階層的監(jiān)控。此外，還要大力減少現(xiàn)金交易，不斷擴(kuò)大信用卡支付體系；建立全國(guó)統(tǒng)一的納稅人賬戶及納稅信用紀(jì)錄，并實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的資源共享。

　　3、盡快改革個(gè)人所得稅計(jì)稅模式，改“單項(xiàng)分項(xiàng)計(jì)征”為“綜合計(jì)征”模式。除稅法有規(guī)定的所得外（比如偶然所得），要盡量將全部所得按年綜合申報(bào)及納稅，減少稅收申報(bào)中的“水份”。與此相配套，應(yīng)強(qiáng)調(diào)源泉扣繳制，從立法上強(qiáng)調(diào)扣繳人的法律責(zé)任，這樣不但可以節(jié)約稅收成本，而且可以從源頭上減少稅收的流失，提高稅收管理的效率，是個(gè)人所得稅管理上的一項(xiàng)重要工作。

　　4、科學(xué)地設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)稅收的公平性。為此要全面考慮家庭贍養(yǎng)、教育支出、社會(huì)保障支出等因素對(duì)不同納稅人的影響，考慮名義稅負(fù)水平與實(shí)際稅負(fù)水平的差異對(duì)納稅人的影響，考慮確定適宜的邊際稅率，鼓勵(lì)社會(huì)大眾多為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富。在生計(jì)扣除方面，不但要考慮納稅人的正常生活需要，而且要考慮家庭的總收入水平及家庭人口的平均收入水平；在支出因素方面，有關(guān)教育、養(yǎng)老和醫(yī)療上的基本支出，都應(yīng)該允許從費(fèi)用中扣除；在稅負(fù)水平上，從我國(guó)現(xiàn)階段的居民收入狀況及國(guó)際上平均的稅收水平看，我國(guó)的邊際稅率應(yīng)該確定在35%左右，最高不要超過(guò)40%，以兼顧公平和效率原則。

　　5、進(jìn)一步健全財(cái)產(chǎn)稅制，完善對(duì)存量財(cái)產(chǎn)的調(diào)節(jié)。在房產(chǎn)稅方面可以考慮對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收比例稅（或三個(gè)檔次的累進(jìn)稅），對(duì)高檔別墅應(yīng)按價(jià)值的不同，實(shí)行五級(jí)左右的累進(jìn)征收；對(duì)房屋租賃收入要全方位征稅；可以在扣除一定比例的費(fèi)用之后，對(duì)其實(shí)際所得綜合征收15%左右的收入稅；在土地稅方面，目前調(diào)節(jié)力度不夠，可考慮針對(duì)不同用途課征不同水平稅收。同時(shí)，要力爭(zhēng)創(chuàng)造條件，做好遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的立法工作。

　　6、改革社會(huì)保障基金征收辦法，由現(xiàn)行的繳納社?；鸶臑檎魇丈鐣?huì)保障稅。征收社會(huì)保障稅有利于建立規(guī)范的社保資金籌資渠道，有利于對(duì)社?；饘?shí)行收支兩條線管理，有利于和國(guó)際慣例接軌。因此，應(yīng)當(dāng)從立法和管理兩方面著手，本著統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、分步實(shí)施的原則，科學(xué)、嚴(yán)密地設(shè)計(jì)社會(huì)保障稅制，逐步改變目前企業(yè)和個(gè)人各自繳納的比重，適當(dāng)提高個(gè)人繳納的比重，最終在國(guó)家承擔(dān)一部分社會(huì)保障職能的前提下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)工資總額的10%左右。

　　7、加強(qiáng)稅收的征管管理。加大對(duì)偷稅、漏稅和抗稅行為的處罰力度，做到“嚴(yán)管重罰”，真正體現(xiàn)稅法的嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)稅收的公平性。為此要對(duì)違法者進(jìn)行重罰，使之承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，以鼓勵(lì)人們依法納稅。如果納稅人由于自己主觀違法，而承擔(dān)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)上、名譽(yù)上、精神上的損失，那么其納稅觀念和納稅行為就會(huì)有很大的改變。西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，“你可以不繳稅，但一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，那你一切都完了”。只有在管理上形成依法納稅、違法嚴(yán)懲的機(jī)制，才能保證稅收政策的有效性。