內容提要：在當前經濟全球化，知識經濟、網絡經濟、電子商務迅猛發(fā)展的形勢下，要提高稅收征管的質量和效率，必須實現從傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術、手工征管方式向現代化、信息化征管方式的全面轉變，通過科技創(chuàng)新促進稅收征管的理念創(chuàng)新和體制、機制創(chuàng)新。通過稅務信息化建設，科學調整基層征管機構，提高信息處理的集中度，實行集中征收，走“科技加管理”之路，真正建立起現代化的征管運行機制。

　　一、加快稅務信息化建設是實現稅收征管現代化、科學化的關鍵環(huán)節(jié)

　　信息技術作為知識經濟的支撐技術，在很大程度上決定了一個社會對知識利用的能力。歷史唯物論的觀點認為，一種制度代替另一種制度的根本原因是新制度代表了更高的生產力。就這個意義上說，稅務信息化能否在信息技術的競爭中站穩(wěn)腳跟，是稅收征管改革能否實現的根本。2001年全國稅務工作會議明確的“十五”期間稅收征管改革的奮斗目標是：通過進一步完善新的稅收征管模式，初步建立以信息化和專業(yè)化為主要特征的現代化稅收征管體系。稅務信息化作為社會信息化的重要組成部分，其含義絕不是模擬手工，其作用也不僅僅是提高效率、節(jié)約人力的問題，更重要的是通過發(fā)揮其“依托”作用，加強內部監(jiān)督，杜絕執(zhí)法隨意性，防止腐敗舞弊，強化外部監(jiān)控，保障稅收執(zhí)法的剛性，以及提高為納稅人服務的水平。因此，今后一段時期，我國稅務信息化的建設目標應當定位在：以建立比較完善的全國稅務計算機信息管理系統(tǒng)為手段，進一步規(guī)范、優(yōu)化稅收征管和稅務機關內部管理，改善稅務機關的技術管理手段，提高信息處理利用能力，提高稅收管理質量和效率，確保稅收政策的統(tǒng)一執(zhí)行，實現依法治稅，從嚴治隊，更好地發(fā)揮稅收在調節(jié)國民收入再分配、促進生產要素流動、引導資源優(yōu)化配置、推動經濟持續(xù)健康增長等方面的職能作用。

　　二、稅務信息化建設的特征和目標

　　稅務信息化建設的目標是構建一個“虛擬部門”或“電子化機關”，使傳統(tǒng)的部門組織朝著網絡組織方向發(fā)展，打破部門、層級的限制，形成一個跨越時間、地點、部門的全局共有、共享、共治的稅收執(zhí)法信息平臺。它應具有這樣幾個特征：一是稅務機關能夠有效運用現代信息技術，并將其整合到稅收執(zhí)法中去，實現依法治稅的目標；二是執(zhí)法信息的公開化和可獲得性，使執(zhí)法行為高度透明；三是稅務機關與稅務人員之間的互動響應機制，使執(zhí)法狀態(tài)和執(zhí)法水平受到監(jiān)督，從而提高稅務機關的執(zhí)法理性和征管質量；四是稅務機關可以運用所獲得的稅源、經濟、社會發(fā)展的準確可靠的信息，作出理性的判斷，進行正確的決策，進而提高機關稅收執(zhí)法的水準，節(jié)約管理成本，提高工作效率。

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　　稅務機關不僅要大力組織稅收收入來保證稅收任務的完成，而且要深刻領會信息化時代的稅收發(fā)展戰(zhàn)略，采取信息化的組織形式來加強稅收征管，堵塞漏洞。信息化的組織形式需要創(chuàng)造新的溝通方式，打破傳統(tǒng)的文化壁壘，促進稅務機關內部及與相關部門的緊密聯系，在較大的范圍內平衡、分享稅務信息化所帶來的效益。信息化戰(zhàn)略對于稅務機關而言，一是要建立全國性的稅務協作和地域性的相關部門聯合稅控，并在其中完成主導工作。通過信息預警、監(jiān)控、協調等系統(tǒng)的建立，堵塞稅收漏洞，加強防范偷、騙稅。二是要建立能得到全體稅務人員支持的網絡組織模式。因此，稅務機關的組織程序、組織結構形式不再依賴傳統(tǒng)模式或職能部門，而是以完善的人機系統(tǒng)和信息網絡為中心，應用信息技術與廣域網的同行分享信息和相互借鑒。

　　（二）建立以信息化為目標的技術支持系統(tǒng)

　　新的分類技術、瀏覽工具、強大的數據庫的出現使稅收信息從質量、數量上都較容易被不同地方、不同層次的稅務人員所掌握。為及時收集、整理、傳輸信息，稅務系統(tǒng)需要利用新的計算機、電訊技術，建立全國稅務系統(tǒng)范圍內的技術支持系統(tǒng)。但如果過分重視技術本身，而忽視自身體制的更新，往往會落入一個“自動化陷阱”——投入巨額資金用于其業(yè)務流程的自動化或電子化建設后，卻發(fā)現自己并沒有從這些新技術的應用中得到好處，不僅投資后的行政效益沒有提高，而且還要為這些先進設備的保養(yǎng)和維修支付大量的費用，增加了稅收成本。譬如，在稅務信息化建設的過程中，一些機關往往將自己的網絡改造工程盲目地交給計算機開發(fā)商去完成，而多數開發(fā)商所做的只是將稅務機關現有的業(yè)務流程自動化，將稅務機關現有的管理方法固化在一段段程序之中。因此，我們在稅務信息化建設中應該特別重視整個機關的技術創(chuàng)新機制和管理體制的更新，形成人機有機結合、技術與體制相配套的良性系統(tǒng)。

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　　信息技術的發(fā)展，要求稅務機關內部各部門的人員掌握的信息比以前更多、更準、更快。對外部，稅務機關要迅速地獲取并分析稅源信息、市場趨勢、納稅動態(tài)、財務運作方式等等；對內部，要了解政策信息、經驗教訓、技術資源、執(zhí)法狀況等等。今后稅務人員在稅收管理中將逐步采取現代管理的方法，如邊際分析法、定量分析法、系統(tǒng)分析法、平衡分析法等。在稅源管理、稽查管理、征收管理、評估管理等環(huán)節(jié)還要運用相應的先進的管理知識，因此，建立以信息化為手段的稅情分析系統(tǒng)，才能使組織、指揮、控制、調節(jié)諸環(huán)節(jié)更加合理化。

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　　集中征收是建立在網絡化、信息化基礎上的，是執(zhí)法信息收集的主要渠道，同時又是現代化稅收征管體系信息處理的核心環(huán)節(jié)。集中征收需要嚴格遵循信息管理的內在規(guī)律，尤其是要求充分發(fā)揮電子介質媒體和計算機網絡廣泛共享、快速傳遞、程控性強等優(yōu)勢，才能確保集中征收的科學有效，不斷提高申報征收信息的集約化處理程度。因此，實現征收場所的適度集中和征收信息處理的高度集中是關鍵。通過合理收縮基層征收機構，從體制上形成征收業(yè)務的集中處理，發(fā)揮集中管理優(yōu)勢，簡化會統(tǒng)核算過程，提高征收入庫操作的規(guī)范度，杜絕基層征收中混庫、緩稅、預收等違規(guī)行為，同時有效地減少工作中人財物的耗用，降低征納雙方的相關成本費用。通過信息處理的高度集中，有效利用散置于征管一線的大量信息，克服信息流動過程中存在的封鎖、變異和沉淀，實現信息處理效率和質量的全面提升。

　　三、突出“科技加管理”，有效地解決制約稅務信息化發(fā)展的瓶頸問題

　　探討稅務信息化建設，管理是個無法回避的主要問題。一方面，正是提高稅收管理水平的現實需求為稅收信息化的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。從1994年稅制改革，到1997年提出建立和完善以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查的征管新模式，到目前正在組織實施的加快信息化建設步伐、深化征管改革，以計算機管理為特色的現代化管理方式都對保證新稅制的順利實施，確保新的征管模式迅速到位，起到了積極的作用。另一方面，現行管理體制和方式中存在的一些問題也影響和制約了稅務信息化的發(fā)展。從稅務信息化所置身的環(huán)境看，首先，信息化建設的制度和體制沒有確立，管理體制和運行機制等方面還存在許多理論盲區(qū)。其次，治稅思想和觀念更新的問題，從計劃經濟體制下“減稅讓利、促產增收”到市場經濟體制下“公平稅負、依法治稅”，從傳統(tǒng)的手工操作、“保姆”式管理到以計算機為代表的現代化管理方式等，思維定式的轉變有一個深刻的過程，在對信息化管理的認識上尚存在著無用論、形式論、速勝論、孤立論等。第三，在稅務管理體制和機構的設置上，由于稅務機構改革尚未到位，相對于效率和職能系統(tǒng)化的原則，現行模式在適應市場經濟形勢和信息化應用方面有待于科學規(guī)劃和調整。第四，稅收業(yè)務基礎工作和規(guī)范化管理仍較薄弱，稅收政策執(zhí)行力度不一致，地區(qū)間裝備水平、應用能力不平衡，稅控器具推行難度加大，跨部門信息交換由于相互間執(zhí)行標準的差異仍然存在較大困難，信息化的全面建設和應用步履維艱。第五，隊伍素質不能適應全面實行現代化管理的需要，這不僅是造成管理質量現狀的癥結，也使現代化手段的作用大打折扣。第六，從稅務信息化本身的管理狀況看，主要存在科學規(guī)劃不夠、應用意識和質量不高、技術管理軟化等問題，導致了單項系統(tǒng)較多、相互間兼容性較差等。第七，基層稅務機關信息采集重復，準確性不高；建設質量、信息資源利用水平仍然較低，稅收管理行為仍然較多地依賴于手工信息和人工干預。

　　要推動稅務信息化的發(fā)展，必須解決上述這些制約稅務信息化發(fā)展的瓶頸問題

　　（一）解決人的問題

　　首先是領導干部認識的問題。解決了領導的認識問題實際上就從根本解決了規(guī)劃和力度的問題。國家稅務總局金人慶局長指出：“在當今經濟全球化、知識經濟、信息化建設高速發(fā)展的形勢下，作為稅務機關的各級主要領導，要適應經濟發(fā)展和現代化管理的需要，很顯然，原來的知識結構，甚至思維方式已明顯不相適應，必須在較短的時間內進行知識更新，轉變觀念，掌握現代化管理手段，否則就要落伍，甚至給稅收事業(yè)造成難以挽回的損失”。面對迅速變化的形勢和繁重而艱巨的任務，如果各級領導干部尤其是一把手不能跟上時代的步伐，要搞好信息化建設是不可能的。其次是隊伍素質的問題。目前整個稅務干部隊伍的科技素質較低，廣大干部職工的主觀能動性還遠遠沒有調動起來。要下決心把干部隊伍素質的提高與其切身利益緊密聯系起來，通過強化和固化激勵、淘汰機制，促成“要我學”到“我要學”的真正轉變。同時，要切實加強專業(yè)技術隊伍建設。目前稅務系統(tǒng)計算機等專業(yè)技術人員僅占總人數的2%，并且人才流失日趨嚴重。由于技術人員的培養(yǎng)周期長、成本高，我們應當立足于穩(wěn)定和提高現有隊伍，同時積極引進人才、培養(yǎng)后備力量。要重視現代化管理對高科技和復合型人才的客觀需求及其在科學決策、規(guī)范管理中的作用和價值，重點培養(yǎng)既懂稅收業(yè)務又精通計算機技術、德才兼?zhèn)涞膹秃闲腿瞬?，充分發(fā)揮他們在稅收工作與現代化技術之間的橋梁作用。

　?。ǘ┙鉀Q管理的問題

　　首先，要解決管理體制問題。先進的技術本身如果沒有現代管理體系的支持和管理體制的扶持，就無法創(chuàng)造出超高的實用價值。20世紀90年代以來，發(fā)達國家適應技術發(fā)展的趨勢和需要，興起了“業(yè)務重組”的管理變革浪潮。在解放思想、實事求是的基礎上，我們應當勇于突破傳統(tǒng)觀念和模式的束縛，打破利益因素的羈絆，為充分發(fā)揮科學技術的第一生產力作用積極地創(chuàng)造條件。如注重專業(yè)化管理制度與信息化管理手段的結合運用等，這些都是確保信息化充分發(fā)揮效能的有效辦法。

　　其次，樹立良好的工作作風?？茖W的事情來不得半點馬虎。在稅務信息化建設中，我們必須始終倡導求真務實的精神，以業(yè)務需求的規(guī)范和前瞻性為起點。實施信息化的每一步都要尊重知識，尊重人才，摒棄形式主義、本位主義和短期行為，按照信息技術的客觀規(guī)律改革我們的稅務工作。

　　第三，要加強信息化建設的規(guī)劃和管理。目前，在業(yè)務、行政、技術、后勤部門齊動手，網絡大規(guī)模興建，設備大批量采購，軟件開發(fā)遍地開花的情況下，在系統(tǒng)的兼容、信息的共享、軟硬件環(huán)境的匹配、技術平臺的平滑過渡和無縫銜接、對外交流的信息安全、投資的性能價格比等方面，都存在不少技術問題和隱患。要提高信息化建設的質量，要做到既增長又升級，當前的核心問題就是講求科學、質量、統(tǒng)一規(guī)范。稅務信息化建設應繼續(xù)遵循“統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，分步實施，講求實效”的原則，必須按照信息技術發(fā)展的客觀規(guī)律辦事，要發(fā)揮信息科技主管部門的管理職能，管理和服務兩手抓，兩手都要硬。

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　　稅務系統(tǒng)對于信息技術的主要需求是基于應用，而不是研發(fā)。信息技術應用的前提是“內容”，新征管法的頒布作為新的信息化內容必須引起高度的重視。過去在稅收信息化建設中重硬輕軟、重形式輕內容的做法已經有過深刻的教訓，現在要從戰(zhàn)略的高度上加強信息化建設的理論研究和應用研究的力度。當前，一個突出的問題是數據質量。數據垃圾的產生有文化素質的原因，有操作水平的原因，但最主要的是思想作風、責任心和法制觀念的問題。必須杜絕為了提高質量考核指標而“機外監(jiān)控”，如違規(guī)操作和有意篡改數據等等。由于信息傳播具有速度快、廣度大、關聯性強的特點，報假數據、假信息的后果與寫假材料、說謊話有過之無不及。數據質量的問題如果不及時解決，不僅會影響管理質量，并且會貶低信息化建設的地位，影響大家對信息化的信心，甚至會葬送信息化建設。這些問題必須通過執(zhí)行嚴格的監(jiān)督考核措施和責任追究制度加以解決。

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　　提高信息集中度是信息化建設發(fā)展的必然趨勢，信息集中管理應用和共享的程度亦是信息化建設一個很重要的標志。美國聯邦稅務局設立的征收中心從最初的10個縮減到6個，并計劃縮減為4個。新西蘭從2001年年初起將3個征收中心合并為1個征收中心。作為發(fā)展中國家的菲律賓也只有5個征收中心。而我國稅務系統(tǒng)五級機構有計算機征收中心近3萬個。這些機構掌握的信息要實現共享僅從理論上講就是非常艱巨的事情，其中建設成本、效率、運轉費用等等都值得探討。發(fā)達國家稅收管理和信息的高度集中主要依托于多元化的網絡申報、電話申報、郵寄申報，在堅持納稅人主動申報的前提下，注重加強對各種來源的信息的處理，縮短和淡化了地理上的距離，省略了絕大多數面對面的工作量，節(jié)約了辦稅場所、人力、網絡通訊、服務器、終端設備等方面的成本，提高了執(zhí)法機關廉政水平，方便了納稅人。

　　提高信息的集中度不僅能節(jié)約投資、提高效率，而且通過實現信息的集中，打破層級界限，提高共享程度，更加有利于“集中征收、分類管理、重點稽查”的專業(yè)化分工體制的建立，更加有利于從制度、機制、手段3個層面實施制約和監(jiān)督。不可否認，現實情況下打破原有層級結構，適度集中征收，統(tǒng)一核算要考慮預算級次和地方財政等因素。但我們應當看到，這恰恰是解決目前征管工作中入庫級次混淆、執(zhí)法力度不一等問題的良方妙藥。

　　（五）重視信息安全問題

　　在網絡覆蓋面、數據集中度迅速提高的情況下，信息安全工作應當納入重要的議事日程。當前主要是防范對計算機信息系統(tǒng)的破壞和利用計算機進行的職務犯罪活動。從發(fā)現的案例來看，對計算機系統(tǒng)破壞性比較強的主要有文件型、混合性、蠕蟲（worm）等傳播性病毒和黑客的特洛伊木馬程序、Internet語言病毒等等。計算機應用的違規(guī)、違法犯罪則可能發(fā)生在戶籍管理、發(fā)票管理、稅款征收、處罰、退稅、稽查選案等環(huán)節(jié)，還有泄露納稅人商業(yè)機密的問題。

　　加強安全管理應當在網絡建設、對外信息交流，特別是內部業(yè)務網與互聯網等公網連接時，在目前安全技術尚有待完善的情況下，要把握好“度”，把防范病毒、黑客和防止信息損失放在首位；軟件設計、應用，特別是操作權限設置要做到各環(huán)節(jié)互相牽制、互相審核；要對原始數據的產生變化過程全面進行記錄和監(jiān)控；嚴密監(jiān)控違規(guī)和異常操作，并及時查處。

　　四、全方位嚴密稅源監(jiān)控，盡快實現稅收信息與社會相關部門信息的聯通與共享

　　一是與海關部門、外匯管理部門實現進出口報關、外匯結算等信息的交流，與“金關”工程銜接。通過全國口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)，重點控制涉及進出口稅收的信息，扼制不法分子利用假出口、假報關單等方式騙取出口退稅，打擊偷騙稅行為。

　　二是與工商、技術監(jiān)督部門實現納稅人辦理工商登記和全國企事業(yè)單位機構編碼系統(tǒng)的信息交流，從源頭控制漏征漏管戶，追查失蹤業(yè)戶，防止利用假停、歇業(yè)等手段偷稅。

　　三是國地稅機關聯網，交流相關稅種申報繳納和其它經營狀況指標情況；與銀行、保險、建設、土地管理、交通（車輛管理）部門交流納稅人金融資產、固定資產等信息，掌握納稅人經營、資產狀況。為稽核評稅、反避稅、稽查選案、稅收保全和查處“非正常戶”提供資料。

　　四是與公安部門實現人員戶籍、流動情況的交流，對納稅企業(yè)主要經營人員的情況進行了解，并為查處“非正常戶”提供線索。

　　五是加大稅控器具推行力度和覆蓋面，盡快完成全國范圍增值稅一般納稅人推行防偽稅控系統(tǒng)工作；對全部加油站安裝稅控加油機或稅控裝置：“十五”期間，爭取在全國30%左右的商業(yè)零售企業(yè)、服務業(yè)、娛樂業(yè)和固定個體工商戶中推行使用稅控收款機，確保稅務機關能夠準確地掌握上述納稅人的經營和稅源情況。

　　當前，稅務機關與社會信息的聯通和共享還存在一些現實的困難，跨部門信息交流僅靠自行協調是很難穩(wěn)定和長久的。首先是發(fā)達國家各個社會部門提供給稅務機關的信息都是通過立法確定的，而我國這方面的法律依據比較薄弱。新的稅收征管法在這方面有一定進展，但力度仍然不夠。再就是相關政府部門的信息化建設水平也直接決定了雙方信息交流的實效。對于這項工作可以立足于各方信息共享、互助互惠，由點到面、自淺至深、循序漸進地進行。同時，要繼續(xù)加大政府各部門信息交流方面法律法規(guī)的建設，并使這種努力的成果長遠地發(fā)揮作用。

　　主要參考資料：

　?。?） 李大明主編《稅務管理》（中國財政經濟出版社1995年版）。

　　（2） 岳劍波編著《信息管理基礎》（清華大學出版社1999年版）。

　?。?） 國家稅務總局信息中心編《稅收科技論文集》（中國稅務出版社1999年版）。

　?。?） 國家稅務總局信息中心編《稅收電子化工作手冊》（中國稅務出版社1999年版）。