政府間財政轉移支付制度，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主要目標而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。這一制度已成為大多數國家財政體制的重要組成部分，影響著一國財政體制的公平性和運行效率。我國正處于市場化改革的轉軌時期，現行的財政轉移支付制度具有明顯的過渡性和非規(guī)范性。立足國情，借鑒國外規(guī)范轉移支付制度的經驗，完善我國政府間轉移支付制度，對于構建社會主義市場經濟條件下的公共財政框架具有積極的意義。

　　一、政府間財政轉移支付制度的國際比較

　�。ㄒ唬﹪�外政府間財政轉移支付制度介紹

　　1.美國

　　美國是一個典型的聯邦制國家，由聯邦、州和地方（縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)、特區(qū)等）三級政府組成。美國實行完全分稅型預算管理體制。中央財政收入占全國財政收入的比重較高，聯邦向州和地方政府的撥款占聯邦財政總支出的比重在20%左右。轉移支付的形式主要有一般性轉移支付（無條件撥款）和特殊性轉移支付（專項補助），其中絕大部分是專項撥款，即聯邦政府規(guī)定資金的用途。轉移支付主要用于公共服務和基礎設施建設。與一些國家的均等化體制不同，美國聯邦轉移支付的主要目標是保證各地實際達到一定質量和水準的公共服務，而不僅僅保證各地達到一定的財政收入。通過專項補助可以有效實現聯邦政府的意圖。美國幾乎所有的轉移支付都是通過立法的形式確定下來，聯邦政府在計算具體撥款額度時，按照國會通過的法案所確定的公式，參照州和地方的人均收入、城市人口規(guī)模、稅收征收狀況等因素進行計算確定。美國聯邦政府專項撥款的一個典型例子是教育撥款，其最大的一個教育撥款計劃（Title One Program）用于低收入的學區(qū)為學習成績不佳的學生提供教學幫助，使低收入家庭的孩子不因其家庭貧窮而降低學業(yè)成績。全美大約三分之二的小學得到此項撥款。

　　2.日本

　　日本是一個單一制國家，地方政府由兩級構成：都道府縣和市町村。財力高度集中于中央。中央政府掌握全國財政收入的三分之二左右，而它的直接支出僅約為全國財政總支出的三分之一。中央財政收入的一半向地方進行轉移支付，規(guī)模之巨屈指可數。日本的轉移支付主要有三種類型：（1）地方交付稅。它的實質是一種稅收分享制度。作為一種均等化轉移支付，由中央直接向兩級地方政府分配。地方交付稅的來源是五個主要中央稅種的一定百分比，包括32%的個人所得稅、公司所得稅和酒稅，25%的煙草稅和24%的消費稅。地方交付稅又分為普通交付稅（占94%）和特別交付稅（占6%）。前者分配給那些基本支出需求超過基本財政收入的地方。后者在普通交付稅不足的情況下作為補充撥款，滿足一些特殊或緊急的需求，如地方政府選舉、保護歷史文物、自然災害以及由于普通交付稅測算誤差導致的地方收支缺口等。（2）國庫補助金。這是一種專項撥款。由大藏�。ㄘ斦�部）每年確定總額，由各個部門（教育部、衛(wèi)生部等）具體分配并監(jiān)督實施。國庫補助金的撥款項目幾乎覆蓋了所有地方政府的活動，包括教育、社會福利、公眾設施、交通、地區(qū)經濟發(fā)展等。專項撥款中絕大部分是配套補助。對每種符合條件的地方支出項目，中央政府以規(guī)定的每種項目的標準成本為依據，補貼一定的百分比。這種做法有效地緩解了以地方實際支出額作為補貼依據所帶來的不公平。（3）地方讓與稅。它是中央征收的幾種稅按一定標準讓與地方的稅款。與地方交付稅不同的是，它不屬于均等化轉移支付，一般按一定的客觀條件分配，如地方道路讓與稅原則上按道路的長短、面積等標準分配，且中央政府規(guī)定資金的用途。此類稅在地方財政收入中比重很小。

　　3.澳大利亞

　　澳大利亞是一個由聯邦、州和地方三級政府構成的聯邦制國家。該國實行徹底的分稅制，沒有共享稅。聯邦政府收入的一半以不同形式的轉移支付分配到州和地方政府。聯邦向下的轉移支付包括無條件撥款和專項補助，兩類撥款從用途上看，都可分為經常性項目和資本性項目。在澳大利亞，撥款的總量是由聯邦與各州協調決定，但對每一個州分配多少則由兩套完全不同的方法和體系決定。專項撥款由聯邦各職能部門與各州對口部門和財政部門進行磋商解決。無條件撥款是由獨立于財政部門的聯邦撥款委員會按照橫向財政均等化原則，執(zhí)行一套完整的評估制度，運用公式對各州的財政能力與支出需求進行詳細測算后，做出準確而慎重的判斷，進而決定撥款的分配方案。聯邦撥款委員會每年測算出來的撥款需求總額與聯邦政府確定的撥款總額往往有一定差距，一般按各州人口權數或撥款需求額的權數分攤此差額，進行調整。這種均等化轉移支付在澳財政轉移支付中有著特殊的意義，由撥款委員會提出的分配方案，具有聯邦和地方都能認可的中立性，可以在很大程度上緩和聯邦與地方在分配中的矛盾，確保分配反映的是客觀標準，而不是政治談判的結果。該委員會成立于1933年，經過幾十年的發(fā)展，已經建立了一套相當規(guī)范的均等化轉移支付模式，被認為是“以客觀標準來衡量地方政府支出需求的榜樣”。

　　4.德國

　　德國是一個聯邦制國家，但具有中央集權國家的某些特征。德國中央政府權力高度集中，影響范圍大，有一致的立法和統一的稅制，只允許地方政府在自身的地方稅中保留十分有限的差異，地區(qū)間的分配遵循“生存條件一致”原則。德國聯邦對州的轉移支付主要有：（1）稅收共享。德國幾乎所有的主要稅種都實行聯邦和州共享，這些共享稅約占全國財政收入的2/3；（2）對貧困州設立專門的補充撥款；（3）對某些規(guī)模小或擁有重要港口的州實行返還性轉移支付；（4）對有些屬于州和地方事權范圍的重要支出和投資項目撥款；（5）在完成聯邦和州的共同任務時，向州提供財政資助。另外，德國的州際轉移支付獨具特色，主要通過兩種方式實現：（1）增值稅共享。增值稅征收上來后，由州分享的部分中，25%按各州經濟能力分配，75%按各州的人口進行分配，真正體現“均等化”原則；（2）富裕的州直接向貧困的州進行資金橫向轉移。大體操作程序是：首先由聯邦和州財政部門分別測算出“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，根據有關評估制度將二者相比，確定哪些州為富裕州，哪些州為貧困州，然后按照共同協商確定的平衡程度，計算出各富裕州應向貧困州轉移的資金數額。整個財政平衡的操作以劃撥方式通過各州和聯邦的財政結算中心完成。橫向轉移支付有效控制了州際貧富差距。

　　（二）國外政府間財政轉移支付的經驗總結

　　1.轉移支付制度法制化

　　各國轉移支付制度最大的共性是都有明確的法律依據。首先，對本國各級政府的支出責任劃分及相應的稅權劃分，都由法律明確規(guī)定下來；同時，政府間轉移支付的目標、原則、規(guī)模、標準以及具體的技術性操作程序和方法等，都通過立法的形式加以確認。制度的法制化是保證轉移支付有效運行并實現相應政策目標的根本保障。

　　2.轉移支付資金投向“公共化”

　　轉移支付的目的旨在均衡政府間縱向和橫向的財政能力差異，實現全國各地公共服務的均等化。為體現財政分配的政策性，轉移支付資金投放應有較強的方向性。西方發(fā)達國家的轉移支付主要投向教育、醫(yī)療、交通、社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展等基礎設施和生活環(huán)境改善等方面，使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共產品和服務，而不是把款項投放到生產經營領域。

　　3.轉移支付方式多樣化

　　在轉移支付方式的選擇上，各國都注意了多種方式的綜合運用，以實現不同的政策目標。一般來說，最主要的兩種形式是無條件撥款和專項撥款。前者主要是平衡地區(qū)間的財政能力差別，使貧困地區(qū)政府能有足夠的資金行使其職能。通常一國地區(qū)之間貧富差距越大，其無條件撥款的比重也就越高。專項撥款一般用于對具體項目的補助，具有較強的宏觀調控作用，是中央政府實現其政策目標的有力工具。此外，方式各異的稅收分享制度也是政府間轉移支付的重要方式。通過多種轉移支付的配合使用，既可以發(fā)揮地方的自主性，又保證了中央政府宏觀調控目標的實現。

　　4.轉移支付標準公式化

　　雖然各國的轉移支付金額巨大，種類繁多，結構復雜，但在具體的操作中都是有章可循，有法可依的。轉移支付過程的程序化和轉移支付的標準的公式化，保證了實際操作過程的客觀公平。各國都考慮到許多客觀因素的影響，設計了一套科學的公式以確定轉移支付金額。這就增加了轉移支付的透明度，避免了中央與地方政府之間經常性的討價還價，有利于真正實現均等化目標。另外，在規(guī)范化的前提下，各國轉移支付的具體計算公式或補助標準也不是一成不變的，而是根據實際情況的變化定期進行修正和調整，原則性和靈活性的結合使轉移支付的分配更加公平。

　　二、借鑒國外經驗完善我國政府財政轉移支付制度

　　1.合理劃分各級政府的事權范圍，明確中央與地方的權責關系，是建立規(guī)范的轉移支付制度的前提。根據市場經濟下的政府職能界定，一般來說，由全國居民享用的公共商品和服務應完全由中央政府提供，如國防、外交、外貿管理、全國性的立法和司法、宏觀經濟穩(wěn)定等；地方政府應提供本地居民享用的公共商品和服務，包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，比如基礎性教育、跨地區(qū)的交通設施、環(huán)保等；另外，調節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責。不同的國家以及同一國家在不同的發(fā)展階段，政府間事權的劃分都會有所差別。重要的是，在一段相對穩(wěn)定的時期內，必須明確各級政府的事權范圍，并且有必要將其上升到法律的高度。這是規(guī)范中央與地方基本財政關系的基礎。

　　2.提高“兩個比重”，特別是中央政府的實際可支配財力是構建科學有效的轉移支付制度的基礎。縱觀發(fā)達市場經濟國家的轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%；澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，2000年約為15%，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著轉移支付制度的完善。

　　3.建立統一、客觀的公式，逐步用“因素法”取代“基數法”來確定轉移支付的資金分配�？梢栽凇哆^渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀。既要考慮各地經濟發(fā)展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

　　4.根據轉移支付的不同目標，將各種形式的轉移支付配合使用。鑒于我國現階段的經濟發(fā)展水平有限，地區(qū)間財政能力差距懸殊，以無條件撥款為主，專項撥款為輔是合理的。改革的方向，應該進一步完善分稅制財政體制，逐步取消稅收返還、體制補助（上解）等帶有濃厚的舊體制特征、均等化功能很弱的無條件轉移支付形式，建立以規(guī)范統一的公式和評估方法為基礎的無條件轉移支付體系。同時，在中央財力逐步壯大的情況下，應適當擴大專項撥款的規(guī)模，規(guī)范分配方法，優(yōu)化專項撥款的結構，保證重點，建立嚴格的專項撥款監(jiān)督機制，提高財政資金的使用效率。

　　5.加快建立政府統計信息系統，完善基礎性數據的統計。建立規(guī)范的轉移支付制度需要大量的基礎數據。數據的準確和完整與否直接影響轉移支付資金分配的合理性。由于長期以來我國一直采用基數法，缺乏用“因素法”核定財政收支的數據和經驗，加上對統計資料的不重視，使得基礎性數據殘缺不全、可信度低。今后應加大投入，加快政府統計信息系統的建設，提高政府統計信息的質量。

　　6.建立、健全與財政轉移支付制度相關的一系列法律制度，形成有效的監(jiān)督約束機制。政府間財政轉移支付要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵從法制化的原則。從各級政府事權、財權的劃分到轉移支付目標、原則、形式、分配方法、監(jiān)管內容，都應以法律的形式確定下來，并輔之以必要的司法和審計措施，做到制度運作的各個環(huán)節(jié)都有法可依，有法必依，保證制度運行的實效。