一、歐盟財政政策的主要內(nèi)容及特點

　�。ㄒ唬�歐盟財政政策的主要內(nèi)容。

　　1993年生效的《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）和1997年生效的《穩(wěn)定與增長公約》（又稱《阿姆斯特丹條約》，簡稱《公約》），規(guī)定了歐盟財政政策的基本規(guī)則�！恶R約》對成員國財政政策作出了原則性規(guī)定，即從1994年起，歐盟各成員國的財政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超過3%，政府債務占GDP的比重（即債務率）不能超過60%.《公約》在進一步明確《馬約》規(guī)定的財政政策原則基礎上，確定了歐盟財政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、過度財政赤字的懲罰程序，以及建立預警機制監(jiān)督各國財政運行狀況，保證各成員國在中期內(nèi)（從1997—2004年）實現(xiàn)財政基本平衡或者略有盈余。《公約》被認為是歐盟經(jīng)濟穩(wěn)定的根本保證，也是歐元穩(wěn)定的基石。按照《公約》規(guī)定，成員國必須確定實現(xiàn)中期財政預算目標的時間表，努力在2004年實現(xiàn)預算基本平衡或略有盈余；歐盟對成員國財政政策的制定及實施進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，如果判定某一成員國赤字率可能或已經(jīng)超過3%，就向該國提出警告并要求其進行糾正；如果成員國仍不執(zhí)行，歐盟就會啟動過度赤字懲罰程序。成員國赤字率連續(xù)三年超過3%，最多可處以相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值0.5%的罰款。

　　（二）歐盟財政政策的主要特點。

　　歐盟的財政預算只占整個聯(lián)盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%多一點，而各成員國的財政預算（包括社會保障基金）通常占國內(nèi)生產(chǎn)總值的50%左右。歐盟預算僅有行政開支和農(nóng)業(yè)開支�！恶R約》規(guī)定，只有當某項政策目標在歐盟范圍內(nèi)實行比各國能更好地實現(xiàn)時，歐盟才予以介入，因此目前歐盟本身基本上不存在社會保障、法律和秩序以及教育等方面的支出。歐盟對各成員國的財政政策規(guī)定主要是條規(guī)性的，主要具有以下特點：

　　1.財政政策是歐盟貨幣政策的輔助性手段。根據(jù)《馬約》提出的實現(xiàn)歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟的法律框架和時間表，實現(xiàn)歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟的進程包括三個階段，第一階段是從1990年7月1日開始，取消成員國之間資本流動的限制；第二階段是從1994年1月1日開始，要求各成員國削減政府赤字，降低政府債務率，同時加強各國貨幣政策的協(xié)調(diào)，以保持物價穩(wěn)定；第三階段是從1999年1月1日開始，歐洲中央銀行系統(tǒng)接管成員國制定貨幣政策的全部權力，各成員國原發(fā)行貨幣與歐洲共同貨幣的匯率永久固定，聯(lián)合使用單一歐洲貨幣（歐元）。從《馬約》對各國財政政策提出要求的出發(fā)點看，削減財政赤字和控制債務率的目的是為了保持物價穩(wěn)定。同時，根據(jù)《馬約》第105條的規(guī)定，歐洲中央銀行的首要目標是保持歐元區(qū)物價穩(wěn)定。因此，歐盟粗線條的財政政策實際上是為實現(xiàn)貨幣政策目標服務的。按照經(jīng)濟學原理，財政收支和債務負擔不僅通過公共消費和轉移支付直接影響消費和投資，而且會通過赤字和債務的融資對物價造成嚴重影響，并長期影響經(jīng)濟增長和物價穩(wěn)定。從歐盟成員國簽署《公約》最初目的看，主要是擔心一些成員國放松財政預算約束，從而引起歐元區(qū)通貨膨脹，導致歐元幣值波動，使經(jīng)濟受到損害。

　　2.歐盟規(guī)定的赤字率和債務率上限指標是由各成員國談判決定，而不是科學指標測算決定的。在《公約》草案的討論初期，德國主張歐元要在貨幣市場上像馬克一樣堅挺，因此，《公約》對各成員國赤字率和債務率的約束標準應比德國對馬克的約束標準更加嚴格。德國提出，歐元區(qū)成員國的赤字率不得超過1%，債務率不得超過50%.德國提出的苛刻條件立即遭到了以法國為首的其他歐盟成員國的反對。經(jīng)過近一年的談判，德、法兩國終于達成一致，《公約》最終將赤字率控制指標定為3%，公共債務率控制指標定為60%.可見，《公約》提出的控制赤字率和債務率的具體指標是歐盟各成員國談判妥協(xié)的結果，不是一個科學規(guī)范的標準。歐盟經(jīng)濟財政委員會和法國財政部的官員也承認，3%的赤字率和60%的債務率是歐盟成員國政治上相互妥協(xié)的結果，并不是科學分析計量得出的預警指標。

　　3.赤字率指標對成員國具有強制約束力，債務率指標只對成員國具有參考意義。按照《公約》規(guī)定，在正常情況下，赤字率超過3%就屬于過度財政赤字。一旦確定某國出現(xiàn)過度財政赤字，該國需在一年內(nèi)予以糾正。如果該國連續(xù)三年存在過度財政赤字，歐盟就會按照規(guī)定程序對該國實施懲罰。盡管《公約》規(guī)定了赤字率和債務率兩項指標，但從《公約》提出的過度財政赤字定義和啟動懲罰程序的條件看，赤字率指標對成員國具有強制約束力，而債務率指標則只是作為分析和判斷政府財政形勢的一個參考指標。如1997年《公約》生效時，比利時公共債務率曾高達122%，2002年該國債務率也高于100%，但由于該國赤字率連續(xù)幾年一直低于3%，債務率一直呈明顯下降趨勢。為此，歐盟既沒有向比利時提出警告，也沒有啟動過度赤字懲罰程序。

　　4.各成員國在遵守歐盟赤字和債務規(guī)定的前提下有權自主制定和實施本國的財政政策。與歐盟執(zhí)行統(tǒng)一和具體的貨幣政策不同，歐盟沒有制定成員國統(tǒng)一的財政政策，各成員國財政政策由該國在歐盟的有限約束下自主制定和實施。當然，這也是財政政策與貨幣政策性質(zhì)不同所致。財政政策的國家與政府主權特征更為明顯。也就是說，只要不突破赤字率和債務率控制指標，歐盟各成員國政府可以根據(jù)本國經(jīng)濟社會發(fā)展需要，自主安排收入和支出項目。歐盟有“共同農(nóng)業(yè)政策”，并相應有對各成員國的農(nóng)業(yè)支出預算，除農(nóng)業(yè)政策由歐盟統(tǒng)一管理外，歐盟不干預各國的具體預算制定和執(zhí)行。

　　5.各國降低赤字率和債務率的主要手段是減少開支。按照《公約》規(guī)定，各成員國在制定和實施各自的財政預算政策時，必須遵循以下原則：第一，通過限制預算開支，而不是增加稅收，實現(xiàn)減少財政預算亦宇的目標；第二，赤字率和債務率相對較高的國家，必須加快降低赤字率；第三，預算支出必須提高效率，改革和控制公共消費支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補貼、加大國有企業(yè)民營化步伐等，爭取將更多的政府開支用于基礎設施建設、人力資源開發(fā)和勞動力市場建設等方面。在財政赤字和公共債務穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個人的稅收負擔。從實際執(zhí)行情況看，歐盟各成員國基本上是按照上述原則，主要通過削減支出的方式降低赤字率。

　　二、歐盟財政政策執(zhí)行情況及存在的問題

　　（一）歐盟財政政策執(zhí)行情況。

　　1.1991—2000年，歐盟各國較好地執(zhí)行了《馬約》和《公約》的規(guī)定。1991年以來，為實現(xiàn)《馬約》和《公約》規(guī)定的赤字率不超過3%的目標，歐盟國家普遍減少財政支出，積極執(zhí)行歐盟的財政趨同政策，取得了明顯成效。到2000年，歐盟的平均赤字率由1990年的5.3%下降至O.4%，其中歐元區(qū)國家赤字率由1990年的6%下降至0.8%.這一時期，歐盟各國赤字率的下降，主要得益于各成員國采取一致行動，按照《馬約》和《公約》的規(guī)定控制或減少政府開支；同時，也得益于歐盟在景氣經(jīng)濟周期中的經(jīng)濟穩(wěn)定增長。1991—2000年，歐盟的國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長2.1%.特別是1997年后，每年的增長率都超過2.5%，其中2000年經(jīng)濟增長率達到3.3%.

　　2.近年來，歐盟主要國家赤字率連年突破3%的上限，《馬約》和《公約》的權威受到嚴重挑戰(zhàn)。2001年以來，歐盟經(jīng)濟總體上進入偏冷經(jīng)濟周期，歐盟經(jīng)濟嚴重滑坡。為了應對經(jīng)濟衰退和人口老齡化的挑戰(zhàn)，歐盟主要成員國不顧《公約》的規(guī)定和歐盟的警告，采取增加政府開支或大規(guī)模減稅的方式刺激消費和投資，政府預算狀況也因此惡化。2001年，葡萄牙赤字率達到4.1%，成為歐元區(qū)第一個違反《公約》的國家。歐元區(qū)經(jīng)濟龍頭老大德國，2002年赤字率就已達到3.6%，突破了歐盟規(guī)定水平，預計2003年、2004年赤字率將分別達到4.2%和3.9%.歐元區(qū)第二經(jīng)濟大國法國，2002年赤字率達到3.1%，預計2003年、2004年法國赤字率將分別達到4.2%和3.8%.另據(jù)歐盟預計，葡萄牙和意大利也將分別在2004年和2005年加入赤字超標國的行列。由于德、法兩國赤字率都將連續(xù)三年超過3%的界限，按照《公約》規(guī)定，歐盟應該對德、法實施懲罰。但德、法是歐盟最主要成員國，在德、法兩國的游說下，歐盟財政部長理事會最終妥協(xié)，決定暫停啟動懲罰程序。歐洲中央銀行對此提出了嚴厲批評，認為不按照歐盟《公約》規(guī)定的制裁程序約束成員國，將使《公約》的效力完全喪失，也使人們對歐盟奉行的穩(wěn)定金融政策失去信心。

　　3.一些國家要求修改《公約》的過嚴規(guī)定。意大利、法國等國在違反《公約》的同時，還要求修改《公約》，放寬對成員國的赤字限制，以便實施減稅政策，進而刺激經(jīng)濟復蘇�；�于穩(wěn)定歐元和共同貨幣政策的考慮，歐洲中央銀行堅決反對任何放松《公約》約束的舉動。一些財政狀況較好的小成員國則批評歐盟實行雙重標準，對小成員國嚴格約束，對主要成員國則隨意讓步。一些專家也認為，修改《公約》，會降低公約的嚴肅性和權威性，打擊人們對歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟的信心，影響歐洲經(jīng)濟的長期發(fā)展。但是，以國際貨幣基金組織為代表的大多數(shù)國際經(jīng)濟組織則支持歐盟修改《公約》。

　　（二）歐盟財政政策存在的問題。

　　1.赤字率控制指標的統(tǒng)一性與各成員國具體國情的差異性之間存在矛盾。盡管歐盟是世界經(jīng)濟一體化程度最高的經(jīng)濟區(qū)，但由于成員國之間在市場體制、經(jīng)濟基礎、經(jīng)濟結構、經(jīng)濟形勢、經(jīng)濟周期等方面仍然存在較大差距，財政收支狀況特別是財政收入占GDP的比重、債務率水平也各不相同。一部分因國家經(jīng)濟比較景氣而產(chǎn)生大量財政盈余，另外一部分國家則同時可能因經(jīng)濟低迷而產(chǎn)生大量財政赤字。在各成員國經(jīng)濟發(fā)展不同步的情況下，難以保證所有成員國在同一時期內(nèi)都將赤字率控制在規(guī)定水平以內(nèi)，實力較強的成員國也難以保證在弱經(jīng)濟周期中赤字率不突破限額。也有歐盟分析專家認為，在預算執(zhí)行過程中，有一些赤字率水平難以達到規(guī)定標準的國家，采取增加GDP統(tǒng)計水分、虛增財政收入等“預算欺騙”方式，人為地將赤字率控制在3%以內(nèi)。

　　2.赤字率上限規(guī)定限制了各國財政政策的反周期調(diào)節(jié)作用。赤字率不能超過3%的限制性規(guī)定，不僅影響財政自動穩(wěn)定器功能的發(fā)揮，而且使成員國在經(jīng)濟衰退時不能進行相機抉擇，不能通過擴大支出和財政赤字，刺激經(jīng)濟回升。如按歐盟現(xiàn)有規(guī)定削減支出，將進一步使經(jīng)濟雪上加霜。因此，在經(jīng)濟增長的弱周期中束縛了財政政策手段的運用和反周期調(diào)節(jié)功能。目前，德、法兩個核心成員國經(jīng)濟增長疲弱，要么違背《公約》、擴大赤字，以刺激經(jīng)濟；要么遵守《公約》，放棄財政政策手段的使用，容忍和放任經(jīng)濟進一步衰退。在這兩難境地中進行權衡，政府可能受到很大的社會壓力。如歐盟對違反赤字規(guī)定的國家課以罰款，對這些國家的經(jīng)濟打擊將更為嚴重。

　　3.單一財政減支政策面臨較大的政治風險。歐盟要求各成員國主要通過減少支出的方式降低赤字率，實際上限制了增稅手段的運用。從各國實踐看，單一減支政策面臨較大的政治風險。在工會勢力強大和主張高福利的社會民主主義傳統(tǒng)根深蒂固的歐盟國家，減少支出特別是社會福利支出困難重重。成員國政府為爭取政治選票和迫于工會的壓力，在勞動力市場和社會福利制度改革方面往往行動遲緩。如法國在1995年推行了龐大的改革計劃，主要內(nèi)容是減少社會保險方面的支出，結果引發(fā)了大規(guī)模罷工，并最終導致前政府下臺。目前，法國之所以對社會保險方面改革非常謹慎，就是為了避免重蹈覆轍。

　　4.歐盟統(tǒng)一的貨幣政策難于符合每個成員國的實際經(jīng)濟情況。目前，在歐盟經(jīng)濟不景氣、部分成員國出現(xiàn)經(jīng)濟負增長的情況下，要避免出現(xiàn)更大的經(jīng)濟衰退，必須采取擴張性財政和貨幣政策。但由于貨幣政策制定是由歐洲央行統(tǒng)一行使的，各國央行只能執(zhí)行既定的貨幣政策，因而各成員國發(fā)揮貨幣政策作用的余地不大。同時，由于目前歐元區(qū)出現(xiàn)了部分國家通貨緊縮、部分國家通貨膨脹、總體通貨膨脹率達到2.2%（高于歐洲中央銀行2%的控制標準）的現(xiàn)象，歐洲中央銀行為實現(xiàn)其保持物價穩(wěn)定的首要目標，仍然決定維持原來利率不變。因此，在一定意義上說，歐盟成員國在經(jīng)濟不景氣時期很難自主運用財政政策和貨幣政策手段刺激經(jīng)濟。統(tǒng)一的貨幣政策與有約束而分散決策的財政政策機制，影響了歐盟各國兩大調(diào)控杠桿的效率，這也是造成當前政策運作問題的制度原因。

　　（三）歐盟財政政策可能的調(diào)整方向

　　目前，一些歐盟主要成員國要求靈活執(zhí)行或調(diào)整《公約》的赤字率規(guī)定。由于這些成員國在歐盟內(nèi)部的影響力較大，迫于壓力，歐盟有可能在維持《公約》基本框架的情況下重新界定某些條款的內(nèi)容。具體地講，有可能在以下三個方面進行調(diào)整。一是重新界定財政赤字的內(nèi)涵，把《公約》中的財政赤字定義為結構性財政赤字，將赤字的計算口徑略為收窄，剔除某些赤字因素。目前，歐盟正就結構性財政赤字的定義、計算方法等進行研究。二是將政府的投資性財政支出不列入財政赤字計算范圍。三是財政赤字和債務掛鉤，債務負擔高的國家財政赤字不能超過3%，而對債務負擔較低的國家可放寬財政赤字的限制。對這些調(diào)整目前歐盟內(nèi)部還處于醞釀階段。

　　三、對完善我國財政政策的幾點啟示

　�。ㄒ唬┴斦�政策定位應著眼于長期社會經(jīng)濟發(fā)展

　　目前，我國進入了全面建設小康社會的新階段，既面臨著加快發(fā)展與深化改革的雙重任務，也面臨著短期經(jīng)濟增長基礎缺乏自主性和長期經(jīng)濟增長缺乏可持續(xù)性的雙重壓力。因此，我國財政政策的目標定位既要兼顧改革與發(fā)展，又要兼顧短期經(jīng)濟增長與長期經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。1998年以來實施的積極財政政策，使我國經(jīng)濟運行環(huán)境發(fā)生了重大變化，為有效擴大內(nèi)需和促進經(jīng)濟較快增長發(fā)揮了重要作用。但是，這種以刺激短期經(jīng)濟增長為主要取向的財政政策，已經(jīng)實行了較長時間，積累了相當?shù)呢斦�風險，更不能作為長期政策頻繁使用。對經(jīng)濟起短期調(diào)節(jié)作用的主要應是貨幣政策，財政政策應著眼于長期的可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)社會進步。保持財政基本平衡和財政政策的基本穩(wěn)定，對優(yōu)化宏觀經(jīng)濟環(huán)境至關重要。

　　（二）盡快建立符合我國國情的財政風險預警體系。

　　過去我國將歐盟3%的赤字率和60%的債務率作為我國財政預警的參照標準，實際上是一種誤解。各國的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力和債務資產(chǎn)水平不同，預警定量標準也會有很大差異。為此要建立適應我國國情的財政預警體系。一要合理設置政府債務控制指標。我國財政收入能力低，財政收入占GDP的比重大致為18%左右，只相當于歐盟國家平均水平50%，經(jīng)濟增長速度雖然高于歐盟國家，經(jīng)濟增長的波動性也較大，而且，我國國債是短短幾年形成的，增速過快。因此我國財政的抗風險能力應明顯低于歐盟國家，赤字率和債務率控制指標也應比歐盟控制指標更為嚴格。二要按照權責發(fā)生制原則全面清理各級政府的債務規(guī)模，實行年度報告制度，建立政府債務風險監(jiān)測和預警機制。同時要規(guī)范政府債務管理制度，由各級財政部門統(tǒng)一負責內(nèi)外債的管理。三要推進國有金融機構改革，改變財政對銀行單一的注資方式，防范金融風險轉化為財政風險。四要保持合理的債務規(guī)模和期限結構，將債務負擔率控制在合理界限內(nèi)，有效防范財政債務風險。

　　（三）充分發(fā)揮財政政策多種手段的組合作用。

　　按照十六屆三中全會的要求，要完善財政政策的實現(xiàn)形式。財政政策的作用重在結構調(diào)整。試圖通過財政資金進行大規(guī)模投資來調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量是任何國家財政力所不能及的。政府投資要嚴格控制在市場所不能的必要范圍之內(nèi)，而且必須首先考慮政府投資的不可替代性和有效性。國債投資在財政可承受的范圍之內(nèi)不能成為投資必要性的理由，更不能成為無效投資甚至損失浪費的依據(jù)。財政政策手段不是單一的投資，必須充分發(fā)揮稅收、財政補貼、財政貼息、轉移支付等多種財政政策手段的組合效應，為此要根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的變化，適時調(diào)整積極財政政策的方向和力度，在維持現(xiàn)行赤字規(guī)模不變的前提下，適當調(diào)減建設國債投資規(guī)模，逐步實現(xiàn)中央預算內(nèi)經(jīng)常性投資與國債投資并軌。積極調(diào)整和完善稅制，充分發(fā)揮稅收政策在刺激內(nèi)需、激勵供給和調(diào)整結構方面的作用。完善財政補貼和財政貼息政策，加強對社會投資的引導。進一步增加對中西部地區(qū)轉移支付力度，提高經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的政府公共服務水平。

　�。ㄋ模┮�入財政中長期規(guī)劃管理機制。

　　歐盟成員國每年要向歐盟財政委員會和各國議會報送“1+3”財政預算，即下一年度的國家預算及從第二年開始今后三年的滾動預算規(guī)劃。雖然歐盟和各國議會只審查通過下一年度的預算，但通過分析三年滾動預算規(guī)劃可及早發(fā)現(xiàn)預算編制和執(zhí)行中的發(fā)展趨勢和問題，對審查通過下一年度預算有至關重要的作用。我國雖然在2003年試編了財政發(fā)展五年滾動計劃，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市也第一次試編了財政發(fā)展三年滾動計劃（2004-2006年），但遠未形成有約束力的制度。編制滾動計劃應與部門預算改革、國庫收付改革和實施政府采購一樣，成為并重的財政管理重大改革，這是實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控、公平收入分配、實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。今后編制財政發(fā)展?jié)L動計劃，要理清財政政策目標和發(fā)展趨勢，2E確分析財政中長期收支變化趨勢，增強財政支出的規(guī)范性和有效性，并充分反映財政債務風險狀況，及時采取措施防范和化解風險。

　　（五）加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

　　財政政策和貨幣政策是國家宏觀調(diào)控的兩大基本政策手段。要增強貨幣政策的調(diào)控作用，靈活運用利率等工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量。同時要加快商業(yè)銀行結構治理，按市場競爭要求完善銀行運作機制。財政要改變對商業(yè)銀行的單一“注資”支持方式，運用財政手段，促進金融機構轉換機制。按照財政運行情況需要，適當增發(fā)短期國債，增加中央銀行可運用的公開市場工具種類和數(shù)量。要提高中央銀行票據(jù)發(fā)行的計劃性，增強中央銀行票據(jù)和短期國債發(fā)行的協(xié)調(diào)配合。逐步建立和完善財政部與人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的溝通協(xié)調(diào)機制，強化財政政策與貨幣政策有關重大問題的及時溝通。